Сингапур таблица количество государственных служащих динамика. Численность государственных гражданских служащих: поиск эффективных методов управления. Наличие написанной и действующей программы подготовки ГС
Что может почерпнуть государственная служба Казахстана
из опыта Сингапура?
Айнур ТУРИСБЕК,
кандидат юридических наук
…Искать добродетельных и ценить способных.
Они должны быть титулованы, вознаграждены морально,
назначены на высокие посты и облечены властью для того,
чтобы устанавливать строгий порядок…
Мози, древний мудрец (470-391 до н.э.)
Удивительное превращение Сингапура из британской колонии в процветающий азиатский мегаполис и город будущего захватывает дух. Немногие верили в удачное выживание островного города-государства, получившего независимость 9 августа 1965 года. Этому предшествовали колониальный режим, разруха и нищета после второй мировой войны, беспорядки, вызванные выводом иностранных военных сил из страны, присоединение и выход ввиду фундаментальных разногласий по политическим вопросам из состава Федерации Малайзия.
Сингапур не только выжил, но и встал на ноги благодаря силе закона, воле народа, и главным образом политической воле первого премьер-министра страны Ли Куан Ю, который бесстрашно инициировал реформу за реформой. Под его руководством удалось вывести Сингапур из «третьего мира» в «первый».
Показательна в Сингапуре и модель организации государственной службы. Особенно эффективными считаются методы борьбы с коррупцией. Сегодня Сингапур является государством, победившим это зло.
История обретения независимости Сингапура напоминает казахстанскую. С обретением независимости Республике Казахстан необходимо было реформировать административную систему, адаптировать ее к происходящим переменам, для того чтобы ответить на многочисленные вызовы многих стран мира.
Период становления нашего государства в начале 90-х годов прошлого века характеризовался «недееспособной экономикой; пустой казной; неразвитой политической системой… страна жила по Конституции времен Советского Союза, унаследовав от него определенный военный потенциал. Миру мы были не интересны, мировое сообщество беспокоил лишь наш ядерный потенциал. Социально-экономическая и политическая ситуация были просто критическими» /1/.
Рецепт по выходу из кризисной ситуации, применённый главой государства, который часто называют «казахстанским чудом»: сначала законы, экономика, а затем политической системы, по мнению многих зарубежных аналитиков, является единственно верным и универсальным для стран СНГ. В тех странах, где это не соблюдалось, мы наблюдали «цветные революции», и теперь там проведение реформ приходится начинать заново.
Казахстан не только сумел избежать потрясений, но и стал лидером в реформировании среди стран СНГ. Близится 15-летие независимости Республики Казахстан. За это время наша страна проделала стремительный рывок в социально-экономической сфере и сейчас по классификации Всемирного банка входит в группу стран со средним уровнем дохода /2/. Президент страны Н.А. Назарбаев поставил перед правительством новую задачу – войти в число 50 конкурентоспособных стран мира /3/.
Одним из основных направлений административных реформ, по которым происходит модернизация государственного управления, является реформирование государственной службы.
Для создания усовершенствованной государственной службы нужно учиться самым эффективным методам работы у других стран, но не слепо копируя их опыт, а внимательно наблюдая, изучая наиболее положительные стороны и проводя тщательную адаптацию к условиям Казахстана при их внедрении.
Государственная служба Сингапура включает в себя службу президента и премьер-министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов. Общее число государственных служащих составляет около 65 тысяч человек /4/.
Сингапурская модель организации государственной службы признана международными организациями одной из лучших в мире. Основными факторами, определяющими успех, являются чуткое и профессиональное руководство; управление, где государственная служба играет решающую роль, и присущие людям положительные качества. Именно на них строится эффективная и честная государственная служба Сингапура. Опыт некоторых стран мира показывает, что коррумпированная, некомпетентная и неэффективная государственная служба приводит к бюрократии, бедности, нищете и ухудшению состояния экономики. Для избежания этого требуется политический лидер, способный поддержать хорошую, незапятнанную, эффективную и чуткую государственную службу. Руководство должно быть ответственным, исключив роскошную жизнь на фоне нищеты народа /5/.
Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключается в десяти принципах, лежащих в основе её деятельности, требующих интенсивного и тщательного применения и поддержания.
Эти принципы и практические действия интегрированы в один комплекс, который потом интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями. Обратная связь и последовательное выполнение являются важными элементами сингапурской системы /6/.
Основополагающим принципом организации государственной службы в Сингапуре является принцип меритократии, который является антиподом принципа (системы) патронажа /7/. Принцип (система) меритократии основан на личных заслугах государственного служащего и направлен на эффективное использование человеческих ресурсов.
В настоящее время действующая модель государственной службы в Республике Казахстан построена в основном по принципу меритократии, т.е. оценки и обеспечения должностного продвижения служащих на основе заслуг и личных достоинств, принципа, гарантирующего качественное воспроизводство аппарата, защиту его от бюрократизации и кастовости, включающего в себя следующие элементы: обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по государственной службе; правовую и социальную защищенность государственных служащих; равную оплату труда за выполнение равнозначной работы; поощрение государственных служащих, достигших эффективных результатов в своей деятельности; коррекция деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны, и увольнение служащих, результаты деятельности которых неудовлетворительны; постоянное обучение государственных служащих в целях улучшения результатов их деятельности.
Государство Сингапур выявляет перспективных учащихся вузов, наблюдает за их обучением, поощряет их на протяжении всей их учёбы, выдаёт специально предусмотренные стипендии, отправляет за границу для изучения зарубежного опыта в наиболее развитые страны мира. Что касается многообещающих учеников, то они по окончании вузов обязуются работать на правительство в течение 4-6 лет. С некоторыми из них ведётся работа по привлечению в ряды партии народного действия. Так, самые лучшие и одарённые студенты поступают на государственную службу. Аналогичная Президентская программа «Болашак» предусмотрена и в Казахстане.
Конкурентоспособные зарплаты государственных служащих являются гарантией того, что талантливые и компетентные кадры не уйдут работать в частный сектор. Высокий уровень оплаты труда чиновников обеспечивает принцип экономности. Городу-государству хорошо известны такие проблемы, как разрастающаяся бюрократия, дублирование функций чиновников, снижение производительности труда, растущие бюджеты… В силу обеспечения престижа государственной службы и высоких окладов, даже при наличии большого объёма работы, сингапурская модель государственной службы обходится небольшим количеством персонала, используя современную технику и компьютеры. Государственного служащего Сингапура можно описать следующим образом: честный, компетентный, профессиональный, хорошо оплачиваемый, но постоянно находящийся под прессом потери должности из-за прихода более профессионального, чем он.
У представителей первого поколения лидеров Сингапура честность была привычкой. Наши последователи становились министрами, выбирая такую карьеру из числа многих других, причём работа в правительстве не являлась самым привлекательным выбором. Если недоплачивать способному человеку, занимающему должность министра, то сложно будет ожидать от него, чтобы он проработал на такой должности долгое время, зарабатывая лишь часть того, что он мог бы заработать в частном секторе. Малооплачиваемые министры и государственные служащие разрушили не одно азиатское правительство. Адекватное вознаграждение жизненно важно для поддержания честности и морали у политических лидеров и высших должностных лиц /8/.
Общее число государственных служащих в Сингапуре составляет примерно 65 тыс. человек, большую роль в работе которых играют компьютеры. Пропорция 110 000 служащих государственных структур и государственных комитетов к 4-миллионному населению составляет пропорцию 275 государственных служащих на 100 000 человек населения. Компьютеризация помогла сократить количество служащих /9/.
Одними из основных принципов государственной службы Сингапура являются честность и антикоррупционная дисциплина.
В 2005 году «Транспаренси Интернатионал» (Transparency International – TI) опубликовал рейтинг, согласно которому Сингапур является пятой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по индексу коррупции с общим показателем 9,4 балла из 10 /10/.
Борьба с коррупцией ведётся политическими лидерами и должностными лицами, а также активно поддерживается обществом. С этой целью в 1952 году был основан независимый специализированный орган по борьбе с коррупцией – бюро по расследованию случаев коррупции, который призван расследовать и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторах экономики Сингапура.
Государственная служба Сингапуре была формально образована в 1955 году, но на самом деле ее история начинается со времени основания Сингапура.
Приобретение прав местного самоуправления в рамках Британской колониальной империи, приобретение независимости в 1965 году не повлекли существенных изменений в организации государственной службы.
Некоторые существенные преобразования были совершены после 1990 г., когда на смену первому режиму премьер-министра, Ли пришел новый, демократическим образом созданный. Первоначально государственная служба была невелика по численности и выполняла рутинные управленческие функции, традиционно свойственные любой государственной службе Осипова М. Сингапур в интерсетях финансовых рынков. Азия и Африка сегодня. - 2011г. - № 6. - 235 с. .
Государственная служба включает в себя:
- -службу президента;
- -премьер-министра;
- -14 министерств;
- -26 постоянных комитетов.
Число служащих, работающих в 15 министерствах (если считать офис премьер-министра) составляет 65000, а в комитетах - 49000.
Эти комитеты характеризуются как автономные государственные агентства, созданные в соответствии с парламентскими актами для выполнения определенных функций.
На них не распространяются юридические привилегии государственных министерств, но они обладают большей независимостью и гибкостью.
Поскольку они являются прошлым государственной службы, принятием на работу в эти комитеты и продвижением по службе не занимается Комиссия государственной службы, но у них другой срок и условия службы. Их счета проверяются Генеральным аудитором Сингапура. Постоянные комитеты помогли уменьшить объем работы государственной службы.
В основе деятельности государственной службы Сингапура лежат 10 принципов.
Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключается в том, как эти принципы и практические действия интегрированы в один комплекс, который потом интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями.
Обратная связь и последовательное выполнение являются важными элементами Сингапурской системы.
Впервые введенный как принцип англичанами в 1951 году, меритократия получила распространение в 1959 году, когда руководство страны сделало акцент на зависимости продвижения по службе от способностей человека.
Государство выявляет перспективных учеников в раннем возрасте, наблюдает и поощряет их на протяжении их учебы. Они получают стипендии для поступления в университеты, некоторые уезжают за границу.
В свою очередь, многообещающие ученики обязуются работать на правительство в течение четырех-шести лет, и некоторых из них заманивают вступить в Партию народного действия (ПНД).
Во время всеобщих выборов 1991 года, из 11 новых кандидатов ПНД, 9 были из государственной службы и 2 из частного сектора. Во время всеобщих выборов 1997 года, из 24 новых кандидатов, 15 были из государственной службы и 9 из частного сектора.
Так, самые лучшие и одаренные поступают на государственную службу, а связанные с государством компании в Сингапуре имеют доступ к этому запасу человеческих ресурсов.
И действительно, некоторые чиновники высшего ранга являются членами правления таких компаний и могут быть привлечены к работе в них на постоянной основе.
Государственная служба защищена от политического вмешательства. Конкурентоспособные зарплаты - залог того, что талантливые служащие не польстятся на заработки в частном секторе.
Самым необычным в Сингапурской меритократии является то, что она распространяется и на политических лидеров. В правительстве Сингапура много талантливых людей. При первом поколении лидеров основой хорошего государства служила меритократия.
Государственная служба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии. Эта эффективность является следствием строгой дисциплины, напористости и трудолюбия чиновников, низкого уровня коррупции, приема на работу наиболее способных кандидатов на основе принципов меритократии, отличной подготовки, регулярно проводимых кампаний, чья цель - улучшить качество предоставляемых услуг; высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству.
Чиновников обеспечивают необходимой аппаратурой, компьютерами, и даже кондиционерами, необходимыми в условиях жаркого и влажного климата Сингапура.
Эффективность воплощения в жизнь правительственной политики связана также:
- - с маленьким размером страны;
- - внимательным планированием и предвидением тех проблем, которые могут возникнуть в будущем;
- - правительство страны пользуется хорошей репутацией, которая была заслужена в течение многих лет и делает еще более легитимным его нахождение у власти;
- - предоставлением адекватных ресурсов;
- - общественной поддержкой, которой добиваются посредством просветительских мероприятий и гласности;
- - дисциплиной народа, принимающего жесткие, но необходимые меры, такие как строгие условия, которые нужно соблюдать, чтобы приобрести автомобиль и пользоваться им.
Эффективность и действенность государственной службы объясняется также стремлением к достижению конкретных результатов.
Государственная служба чутко реагирует на жалобы населения и прислушивается к его просьбам, которые приходят в виде писем в газеты и журналы, выражаются на встречах с избирателями, или прямо министрам и членам парламента, которые еженедельно проводят «встречи с народом», а также обходят свои избирательные округа.
Кроме того, для обращений граждан могут использоваться e-mail, телевизионные и радиоканалы. В каждом министерстве существует отдел улучшения качества работы. Чиновников учат быть вежливыми и отзывчивыми к потребностям общества. Министры читают жалобы, публикуемые в прессе, и чиновники обязаны дать полный ответ на подобные письма в течение нескольких дней после публикации.
Население сейчас образовано, и многого ожидает от государственной службы. Поскольку зарплата государственных чиновников исчисляется на рыночной основе, их услуги должны быть не менее качественными, чем услуги, предоставляемые частным сектором Осипова М. Сингапур в интерсетях финансовых рынков. Азия и Африка сегодня. - 2011г. - № 6. - 235 с. .
Государственная служба нейтральна, и не вовлечена в политику. Государственные служащие не имеют права бастовать, так как их работа считается жизненно важной службой.
Эта традиция нейтральности была унаследована от британцев, и позволяет обеспечивать преемственность работы государственной службы во время политических изменений.
Нейтральность не подразумевает снижения качества предоставляемых услуг или уменьшения приверженности делу служения населению.
Нейтральность также не ведет к потере напористости в стремлении к достижению стоящих перед государством целей. В своей работе на благо общества, государственная служба должна действовать справедливо и непредвзято, но нейтральность не имеет никакого отношения к задаче проведения политики правительства: реализация проводимой правительством политики должна вестись решительно, эффективно и скрупулезно.
Государственная служба должна четко понимать каковы национальные интересы страны.
В государственной службе существует традиция подготовки, берущая свое начало в Институте по подготовке персонала государственной службы, который был основан в марте 1971 года, всего через шесть лет после обретения независимости. Колледж государственной службы был открыт в 1993 году с целью подготовки старших должностных лиц. В настоящее время, каждый чиновник обязан проходить 100 человеко-часов подготовки в год.
Были переименованы два учебных института: ИГС был заменен Институтом государственного управления и менеджмента, в то время как Институт развития политики сменил КГС.
Институт государственного управления и менеджмента предоставляет следующие курсы: первичная подготовка чиновников, недавно начавших работу в государственной службе; базовый и расширенный курс по приобретению профессиональных навыков, а, кроме того, обогащенную подготовку и повышение квалификации.
Консультационная группа государственной службы помогает работающим в общественном секторе организациям проводить изменения и совершенствовать работу государственной службы.
Вместе, комиссия государственной службы, группа по управлению персоналом, институт развития политики, консультационная группа государственной службы и ИГУМ обеспечивают необходимые чиновникам постоянное обучение и подготовку, и стремится научить чиновников пяти основным навыкам: способность обеспечивать высочайшее качество обслуживания; способность управлять изменениями; навыки работы с людьми; управление операциями и ресурсами; способность к управлению самим собой.
Государственная служба поставила цель - каждый чиновник должен проходить, по крайней мере, 100 часов обучения в год. Налаживаются связи с зарубежными государственными институтами и службами, что позволит пользоваться опытом работы государственных служб всего мира, получать информацию, касающуюся обучения и подготовки.
Отдел государственной службы играет центральную роль в формировании и пересмотре политики в области управления персоналом и принимает решения о назначении на ту или иную должность, а также об обучении и системе оценки работы государственных чиновников.
Сингапур - одна из немногих стран, где применяются рыночные методы при начислении заработной платы министрам и чиновникам. Поэтому, размеры заработной платы довольно велики.
Установлены стандарты работы министров и старших правительственных чиновников. По существу, они сводятся к следующим:
- - привлечение талантливых людей к работе на государственной службе и на всех уровнях управления, а также их переподготовка;
- - уменьшение количества факторов, стимулирующих нечистоплотность и коррупцию;
- - проведение политики прозрачности, когда отсутствуют такие скрытые льготы и привилегии, как обеспечение жильем, машиной, получение комиссионных или взяток.
Зарплата премьер-министра Сингапура составляет 1,9 миллиона сингапурских долларов, и является одной из самых высоких.
Основными характеристиками современной государственной службы Сингапура являются:
- - стремление к привлечению групп специалистов по системному анализу при решении сложных проблем;
- - постоянное стремление к нововведениям и повышению продуктивности.
Бюджеты министерствам выделяются согласно макро-приростному фактору - формуле, позволяющей контролировать расходы государственного сектора, сообразуясь с ростом ВВП. Это напоминает министрам о необходимости контролировать затраты и увеличивать продуктивность.
В каждом министерстве есть свой отдел, курирующий вопросы обслуживания. Общее качество обслуживания контролируется Политическим ревизионным Советом, возглавляемым министром. Отдел улучшения обслуживания занимается также сведением к минимуму бюрократической волокиты и ненужных правил.
Назначение чиновников высшего ранга для работы в правлениях компаний, находящихся под государственным контролем. Эта практика помогает им «окунуться» в проблемы и нужды частного сектора Осипова М. Сингапур в интерсетях финансовых рынков. Азия и Африка сегодня. - 2011г. - № 6. - 235 с. .
Таким образом, чиновники приобретают полезный опыт. За эту работу они получают очень небольшое вознаграждение. Существуют правила, предотвращающие возникновение конфликта интересов, а также обеспечивающие лояльность чиновников, прежде всего государству.
Министрам не разрешается занимать пост директора публичных компаний, активно участвовать в какой-либо общественной работе, иметь какие-либо отношение (формально, или в качестве консультанта) к коммерческим предприятиям, или получать от них какие-либо вознаграждения без разрешения премьер-министра.
Одна из самых эффективных (efficient) и наименее коррумпированных в мире с самыми высокооплачиваемыми государственными служащими. Правительство Сингапура сфокусировано на том, чтобы устранить коррупцию как на политическом уровне, так и на уровне государственной гражданской службы. Такая структура государственной службы с высоким уровнем заработной платы (максимально приближена к зарплатам частного сектора) была введена в начале-середине 1990-х годов. Кроме того, в 1995 году был создан Департамент государственной службы (Public Service Division (PSD)) в Аппарате Премьер-министра (Prime Minister’s Office), занимающийся управлением изменениями в государственной службе республики Сингапур.
Правовая основа
Часть 9 Конституции « the Public service» отмечает работу на государственной службе (ст. 102-119) как особый вид профессиональной деятельности. Также существует законодательный акт "Public Service Commission act (Chapter 259)", принятый в 1956 и пересмотренный в 1970 и 1985 и 1994, устанавливающий правовые основы функционирования государственной гражданской службы в Республике Сингапур.
Найм
Назначение всех государственных гражданских служащих, за исключением Службы Администрации (Administrative Service), было передано от Комиссии по государственной службе (PSC) и других Комиссий отделам кадров в министерствах. Это должно было придать линейным руководителям больший авторитет и гибкость кадрового менеджмента. Существует 3 уровня кадровых органов: Совет по специальному персоналу (Special Personnel Board), Совет по руководящим кадрам (Senior Personnel Board) и отдел по кадрам (Personnel Board) - каждый из которых занимается кадровым обеспечением различных подразделений. Политика в отношении найма определяется Департаментом государственной службы (PSD) в Аппарате Премьер-министра. Делается акцент на открытый отбор в процессе набора кандидатов на государственную службу. Критерии отбора для назначения на должность, в первую очередь основываются на образовательных квалификациях. Министерства могут формировать свои собственные объективные критерии для дальнейшего отбора кандидатов из числа тех, кто удовлетворяет начальным требованиям для поступления. Дополнительные критерии утверждаются Начальником отдела кадров соответствующего министерства. Кандидаты, которые удовлетворяют дополнительным критериям, попадают в короткий список и проходят интервью на определенной панели экспертов, которые и будут рекомендовать кандидатов Отделу Кадров для назначения на соответствующую должность. PSD координирует общие вопросы для выпускников один раз в год. Разговоры о продолжении карьеры проводятся в университетах до выхода официальной пресс-рекламы. Основная цель - вербовать лучших выпускников, прежде чем они закончат учебное заведение. Кроме этих ежегодных упражнений для набора, Министерства проводят свой собственный набор, когда в этом возникает необходимость. Механизмы и список вопросов для набора, инициированного Министерством, внимательно отслеживаются и координируются PSD, в них включаются более упрощенные процедуры для младшего состава государственных служащих. Процесс набора включает в себя следующее:
- Программы приглашения;
- Короткий список кандидатов на основе объективных критериев;
- Интервьюирование подходящих кандидатов; и
- Список рекомендованных кандидатов для отдела кадров для последующего назначения.
Продвижение
Promotions are based on a appraisal system of the Singapore Civil Service consists of two components, which are Reporting System and Performance Ranking System. Reporting System is an annual written reports and consists of three parts: (a) An assignment worksheet to allow the Reporting Officer and his subordinate to discuss and agree on the work assignments and training plan for the year ahead and to set milestone dates for conducting periodic work reviews; (b) An open work Review Report to record the views of the Reporting Officer and his subordinate on the subordinate’s achievements and progress during the period under review. It is an important tool for counseling the officer on his work and how it can be improved; and (c) A confidential Development Report to assess the officer’s overall performance, character traits, and to recommend training and development possibilities. Performance Ranking System is an overlays system of individual annual reports. It serves to resolve differences in standards between various supervisors and includes factors such as quality of work, output organizational ability, knowledge and application, reaction under stress, teamwork and sense of responsibility. The ranking panel will rank the officers based on their assessment of the officers’ relative standing vis-à-vis each other in descending order of performance. To facilitate ranking, the panel could first broadly band them (The members should be able to identify the very good ones and the not so good ones from the average without too much difficulty), and thereafter determine the specific positions of individuals, Members of the panel should cite specific example of individuals’ work to justify their positions in the group. After the relative ranking is confirmed, the panel would then look for natural breaks for the purpose of assigning specific performance grades.
Оплата
Since 1988, the Civil Service has moved towards a flexible wage system. It includes two annual salary components, the Non-Pensionable Annual Allowance (NPAA), and the Annual Variable Component (AVC), which can be varied depending on national economic performance. In addition, should economic growth for the year significantly exceed mid-year forecasts, a oneoff lump-sum payment or Special Bonus may be paid. In the mid 1990s, a high-wage structure was introduced where civil service salaries are pegged to the private sector. For pensionable officers, the monthly salary consists of a pensionable component, which attracts partial CPF contributions, and a non-pensionable component, on which full CPF is paid. The Government decided in 1993 that subsequent salary increases would be made non-pensionable, so as to limit the pensions burden on future generations.
Подготовка и обучение государственных служащих
Генезис
В Сингапуре государственные гражданские служащие до 2001 года обучались и переобучались в различных учреждениях.
Во-первых, Институт государственной службы (Civil Service Institute (CSI)), созданный в марте 1971, был ведущим образовательным учреждением в сфере подготовки государственных гражданских служащих, проводя около 1000 курсов для более чем 20.000 слушателей ежегодно. Данный институт фокусировался на подготовке и развитии у государственных служащих управленческих навыков. После он был переименован в Институт государственного управления и менеджмента (Institute of Public Administration and Management (IPAM)).
Во-вторых, в январе 1993 года начал функционировать Институт по разработке государственной политики (The Institute of Policy Development (IPD)) в целях формирования у руководящих кадров ГГС стратегического видения по вопросам развития государственного управления.
Организационная структура Института Civil Service College
В 1996, данные учреждения (IPAM и IPD) были объединены и создан единственный центральный институт подготовки и переподготовки ГГС Сингапура. – «Civil Service College». В этом же году к ним присоединился еще один модуль – Консалтинговая группа по вопросам государственной службы (Civil Service Consulting Group (CSCG)), в целях оказания профессиональных консалтинговых услуг организациям по вопросам развития человеческого потенциала и помочь им реализовать их концепций, системное видение, профессиональные навыки, полученных в институтах IPAM и IPD.
В августе 2001 Консалтинговая группа объединилась с Отделом по персональному развитию (Personnel Guidance Unit (PGU)), сформировав Отдел по психометрической оценки и развитию человеческого потенциала (CSC Consultants (CSCC)) -. Роль данного отдела – проведение глубоких (детальных) консультации (in-depth consultancy) по вопросам совершенствования организационной структуры и человеческого потенциала.
1 октября 2001 был принят Указ Правительства Civil Service College Act , согласно которому Civil Service College становится государственным комитетом (Statutory Board) под началом Департамента Государственной службы Правительства Сингапура. Это позволило CSC иметь большую автономию и операционную гибкость для соответствия государственной службы требованиям быстро изменяющейся «основанной на знаниях экономики» (fast-changing knowledge-based economy). В то же время гарантировалось, что цели CSC соответствуют нуждам и стремлениям государственной службы. В настоящее время данный институт CSC превратился в организацию со следующей структурой:
Эффективность
Исследователи (Mussie T. Tessema, Joseph L. Soeters, Gerard De Groot, Mewael F. Tesfaselassie) выделяют десять факторов, влияющих на эффективную подготовку государственных служащих, характерных для Республики Сингапур.
Здание эффективной системы подготовки государственных служащих
Наличие единого координирующего органа
Департамент государственной службы (Public Seivice Division PSD) в Аппарате Премьер – Министра функционирует как координирующий орган по вопросам обучения и переподготовки государственных гражданских служащих. Он разрабатывает общие принципы политики в рамках которых государственные организации и институты по подготовки государственных служащих принимают решения по образовательным программам. Он также координирует деятельность между Колледжем (CSC) и другими государственными организациями. Роль PSD заключается не в навязывании государственным организациям и Колледжу определенных действий, а в облегчении координации между ними. Департамент государственной службы состоит из двух Автономных правительственных учреждений: Комиссия по государственной службе (Public Service Commission – PSC) и Колледж Государственной службы (CSC), сформированный в 2001 как агентство управляющее тремя институтами IPD, IPAM и CSCC.
Наличие написанной и действующей программы подготовки ГС
Связь обучения с исследованиями и консультациями
Елена Павловна ЯКОВЛЕВА , директор департамента бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной гражданской службы Минфина России, заслуженный экономист РФ
Вопрос об оптимальной численности работников государственных органов 1 всегда находится в поле дискуссии, приобретая особую актуальность в периоды экономических спадов.
В сфере госуправления одним из укоренившихся мифов является необоснованно высокая доля государственных служащих в численности занятого населения, ее способность к саморазрастанию. Так ли это на самом деле? Какой должна быть численность работников государственных органов? Какие методы управления этой численностью могут использоваться? До какой степени можно сокращать количество персонала без ущерба эффективности деятельности государственного органа? Поиску ответа на эти и другие вопросы посвящена настоящая публикация.
Анализ динамики установленной численности государственных гражданских служащих показывает, что в период с 2008 по 2016 год включительно наблюдается устойчивая тенденция к ее снижению (рисунок). Так, в федеральных государственных органах предельная численность гражданских служащих сократилась на 10%, в органах госвласти субъектов РФ - на 9%, в муниципальных органах - на 9%.
В мировой практике степень бюрократизации экономики принято оценивать по количеству государственных гражданских служащих, приходящихся на 10 тысяч населения. В России в 2016 году этот показатель соответствует 77 чиновникам.
В научной литературе и публикациях часто предпринимаются попытки сравнить Россию по количеству чиновников на 10 тысяч населения с другими странами. При проведении таких сравнений, объективности ради, следует помнить о существующих межстрановых институциональных различиях в организации государственной службы, формах государственного устройства, учитывать различия в численности населения стран и т. д. Расчетное количество чиновников, приходящихся на 10 тысяч населения России, ниже, чем во многих развитых странах. Так, например, в США, Германии и Испании этот показатель варьировался от 100 до 110 чиновников , в то время как в России в 2011 году он составлял 86 человек. Вместе с тем в Российской Федерации рассматриваемый показатель имеет отрицательную динамику: с 2008 по 2016 год количество государственных гражданских и муниципальных служащих, приходящихся на 10 тысяч населения, снизилось с 87 до 77 чиновников, или на 11% (таблица).
Рассматривая вопросы оптимизации численности работников, следует отметить еще один значимый показатель, сформировавшийся на фоне снижения численности государственных гражданских служащих: доля занятых в окологосударственном секторе в России превышает среднестрановые значения (рисунок). Такое превышение объясняется в том числе передачей отдельных функций госорганов государственным корпорациям и учреждениям. Тенденция «перетока» численности работников из государственного в окологосударственный сектор отражает необходимость одновременной реализации оптимизационных мер в указанных секторах.
Оптимизационные кампании
Сокращение численности государственных гражданских служащих с 2011 по 2016 год обусловлено принятыми Президентом РФ и Правительством РФ соответствующими решениями. В 2011–2013 годах численность федеральных государственных гражданских служащих ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, сократилась в целом на 20%. С 2016 года численность работников ФОИВ была сокращена еще на 10%. Такой метод сокращения численности работников федеральных государственных органов обычно именуется фронтальным, или механическим, сокращением численности работников госорганов, не взаимосвязанным с выполняемыми ими функциями или служебной нагрузкой.
Указанный метод применяется во всех странах, приобретая популярность в периоды кризисных и посткризисных фаз экономического цикла, когда требуется оперативное достижение существенной по объему экономии бюджетных расходов с целью ее последующего перенаправления на реализацию иных социально-экономических задач государства.
В литературе фронтальный метод часто подвергается критике. К возможным негативным последствиям его реализации обычно относят снижение мотивации персонала (включая высокоэффективных работников), увеличение служебной нагрузки на оставшихся сотрудников, снижение результативности деятельности работников и в конечном итоге качества исполнения возложенных на госорганы функций.
Такие решения могут быть реализованы наиболее эффективно при применении руководителем госоргана в процессе сокращений численности государственных служащих принципа Парето, согласно которому 20% сотрудников могут дать 80% результата. Таким образом, при сокращении численности персонала задача руководителя госоргана сводится к поиску наиболее объективных методов выявления сотрудников, чьи результаты работы существенно выше уровня предъявляемых к ним стандартизированных требований.
Данный подход соответствует действующему законодательству. Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Трудовым кодексом РФ установлено, что при сокращении численности или штата работников преимущественное право на замещение должности предоставлено работнику, имеющему более высокую квалификацию, большую продолжительность стажа службы или работы по специальности и более высокие результаты профессиональной деятельности.
Оптимизация численности работников госоргана - процесс управляемый, который должен сопровождаться адекватной технологией его осуществления. Так, спорной является практика сокращения численности гражданских служащих за счет замещенных должностей при сохранении в штате госоргана вакансий. В определенном смысле такие технологии оказывают негативное влияние на состояние рынка труда в целом.
В поисках такой технологии руководителю госоргана необходимо помнить, что происходящие кризисные процессы в экономике и есть наилучшее время и возможность для всестороннего полного реинжиниринга штатной структуры и осуществляемых внутренних процессов управления. И в этом ключе сокращение численности работников должно стать одним из инструментов, а сокращение расходов на персонал - важнейшей стратегической задачей в рамках менеджмента изменений, ключевым этапом которого станет безболезненный переход органа от сложившихся, зачастую теряющих актуальность технологических процессов к более оптимальным.
Несмотря на то что проведение фронтальных сокращений влечет значительные расходы на компенсационные выплаты и не позволяет существенно снизить расходы на оплату труда персонала в периоде реализации этих решений, применение рассматриваемого метода приводит к экономии бюджетных расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В зарубежной практике применяются также альтернативные методы оптимизации расходов на оплату труда персонала, такие как приостановка приема на работу («замораживание вакансий») и досрочный выход на пенсию (Аргентина), сокращение продолжительности рабочего времени, уменьшение заработных плат (Эстония, Словения, США) и др.
Одним из вариаций фронтального метода оптимизации численности работников государственных органов является метод, примененный в ряде европейских стран. Так, в Германии с 1992 года было введено сокращение численности чиновников на 1,5% ежегодно путем упразднения вакантных ставок после выхода чиновников на пенсию. В результате в последующие 13 лет удалось достичь сокращения почти на 20%. Во Франции в 2007 году, по данным СМИ, обсуждался принцип «один за двух», согласно которому каждые два чиновника при выходе на пенсию должны заменяться только одним.
Несмотря на то что практика такого сокращения численности работников госорганов в России не сложилась, описанный подход заслуживает внимания. Он позволяет избежать массовых единовременных сокращений персонала, минимизирует расходы на компенсационные выплаты и снижает моральные риски. Мероприятия по автоматическому сокращению численности работников госорганов, разработанные в отдельных европейских странах, характеризуются как проактивные, соответствующие принципам стратегического планирования в сфере госуправления.
Перспективные подходы
Считается, что проактивность лежит в основе эффективной государственной политики в определенной отрасли, позволяет предвидеть и предупреждать негативные тренды в докризисные фазы экономического развития, обеспечивая эффективное государственное управление в долгосрочной перспективе. Проактивное управление численностью работников госорганов характеризуется использованием методов, нацеленных на поиск оптимального состава и функций работников госорганов. Наибольшую популярность среди таких методов приобрели институциональные изменения системы и структуры органов госвласти и нормирование численности государственных гражданских служащих.
Институциональные изменения системы и структуры органов государственной власти предполагают анализ и актуализацию функций госорганов, в результате которых численность государственных служащих должна уменьшиться и (или) перераспределиться.
При этом внимание, по нашему мнению, должно фокусироваться не только на выявлении признаков дублирования функций федеральных госорганов, но и на решении вопроса о том, относится ли анализируемая деятельность государственного органа к функциям государства. Так, на различных исторических этапах меняется степень участия государства в регулировании общественных отношений. В частности, отдельные сферы этих отношений требуют более пристального внимания со стороны государства, в то время как другие - эффективно саморегулируются.
В России мероприятия по инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти a priori сопровождали административную реформу. Известно, что одним из ключевых выводов Правительственной комиссии по проведению административной реформы, сделанных в результате анализа функций ФОИВ, стало признание необходимости введения классификации и общих принципов распределения функций федеральных органов исполнительной власти. Эти положения были закреплены указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим документом все функции ФОИВ разделены на функции по принятию нормативных правовых актов, контрольно-надзорные функции, функции по управлению государственным имуществом и оказанию госуслуг.
Классифицировать по заложенным в указе принципам возможно и деятельность гражданских служащих, замещающих должности в федеральных органах исполнительной власти.
Функциональные различия
Исторический и современный опыт развития госслужбы в зарубежных государствах (Великобритания, Франция, Германия, США и др.) предлагает разделение функций гражданских служащих на основные (собственно государственные) и обеспечивающие.
К основным (собственно государственным) относятся функции, обладающие следующими отличительными признаками: эти функции направлены на выработку и реализацию государственной политики и связаны с принятием управленческих решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение соответствующих правоотношений.
Обеспечивающие функции подобными признаками не обладают, являются, по своей сути, техническими, сопутствующими и направлены на создание условий для бесперебойного и эффективно-результативного функционирования госоргана. Примерами таких функций могут быть: обеспечение руководителей необходимой информацией по рассматриваемым вопросам, делопроизводство, организационно-техническое обеспечение, контроль за исполнением поручений, регистрацией, прохождением документов, ведение автоматизированных баз данных, взаимодействие с организациями и хозяйственными подразделениями и т. п. По нашему мнению, такой подход может быть адаптирован и в Российской Федерации.
В настоящее время значительная часть обеспечивающих функций выполняется федеральными государственными гражданскими служащими, замещающими должности категории «обеспечивающие специалисты» (условно назовем эту группу «специалисты, осуществляющие обеспечивающие функции»). Удельный вес специалистов, осуществляющих обеспечивающие функции, по данным Минфина России, составляет около 20%.
В настоящее время специалисты, осуществляющие обеспечивающие функции, наделены статусом госслужащих наравне с лицами, принимающими решения по выработке и реализации государственной политики. Вместе с тем законодательством РФ определены различия в служебных правах и обязанностях гражданских служащих, выполняющих основные (собственно государственные) и обеспечивающие функции. В частности, в соответствии с указом Президента РФ от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы не предъявляются.
К должностям, замещение которых связано с выполнением обеспечивающих функций, как правило, не устанавливается требование предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Очевидно, что значения этих двух видов функций (собственно государственных и обеспечивающих) в системе государственной гражданской службы существенно отличаются, и эти отличия должны находить отражение в правовом статусе лиц, их осуществляющих, включая системы мотивации их деятельности.
По нашему мнению, лица, выполняющие обеспечивающие функции, могут быть исключены из состава госслужащих. Изменение правового статуса этой категории лиц может быть произведено без существенного увеличения расходов федерального бюджета на компенсационные выплаты преимущественно за счет текучести кадров. Такой подход может быть реализован в том числе путем исключения из штатного расписания госоргана вакантных должностей обеспечивающих специалистов и принятия работников для выполнения обеспечивающих функций на условиях трудового договора. В этом случае оптимизация численности госслужащих может быть произведена не одномоментно, что происходит при
применении фронтального метода, а займет более продолжительный срок.
В мировой практике к обеспечивающим функциям также относятся функции по кадровому делопроизводству, информационному сопровождению, транспортному обслуживанию, охране зданий, обслуживанию и ремонту помещений, занимаемых государственными органами, обеспечению хозяйственной деятельности государственных органов и др. Такие функции централизуются и передаются в специализированные организации, предоставляющие перечисленные услуги максимальному количеству органов государственной власти. Подобные практики должны не только приводить к экономии бюджетных средств, но и способствовать унификации функций гражданских служащих. Однако в случае реализации такого подхода предстоит переосмыслить само понятие «государственная гражданская служба» как профессиональную деятельность, направленную на исполнение государственных функций.
С учетом динамики развития общественных отношений в различных сферах в целях определения оптимальной потребности в численности работников госоргана для эффективной реализации государственной функции баланс полномочий госорганов и численности работников, их выполняющих, должен быть предметом перманентного наблюдения.
Технологии нормирования
Еще одним инструментом проактивного управления численностью персонала может быть нормирование численности работников госорганов. Единые подходы к нормированию численности работников государственных органов в настоящее время вырабатываются Министерством труда и социальной защиты РФ.
Очевидно, что нормирование численности госслужащих основывается на динамической оценке производительности труда государственных служащих и расчете трудозатрат на выполнение государственных функций государственными органами. Для корректного расчета трудозатрат все функциональные направления деятельности государственных гражданских служащих классифицируются по единому критерию. В отсутствие единого критерия классификации направления функциональной деятельности могут либо дублироваться, либо не будут учтены.
Функции госслужащих условно можно классифицировать по цели осуществления деятельности, определив методы расчета трудозатрат для каждого вида функций. По указанному критерию функции гражданских служащих делятся на три группы.
Первая группа функций гражданских служащих - это управленческие функции. Суть этих функций сводится к организации процесса выполнения основных функций. Численность работников, занятых в их осуществлении, обычно рассчитывается на основе норм управляемости, под которой понимается наиболее оптимальное количество работников, подчиняющихся одному руководителю.
Ко второй группе функций относятся функции по непосредственной реализации полномочий госоргана в установленной сфере деятельности (основные функции). Условно основные функции по степени их стандартизации делятся на уникальные и регламентируемые.
Регламентируемые функции - это функции, стандартизация которых возможна (например, проведение налоговой проверки, выдача лицензии на осуществление определенного вида деятельности и др.). Для этих функций могут быть рассчитаны минимальные, средние и максимальные значения трудозатрат, требуемых на их выполнение, и нормативы численности. Нормирование трудозатрат на выполнение указанных функций, по нашему мнению, должно осуществляться на основе четкой стандартизации бизнес-операций, из которых складывается выполнение функции, во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти и на анализе динамики служебной нагрузки за три года.
При определении трудозатрат на реализацию уникальных функций (функций, стандартизация процесса выполнения которых невозможна) гражданских служащих, как правило, и возникают основные трудности. Если определить средние трудозатраты на выдачу одной лицензии можно статистическим методом, то рассчитать средние трудозатраты на разработку одного законопроекта практически невозможно. Предлагаемые в литературе методики измерения являются весьма ресурсозатратными, не обеспечивая при этом достоверных результатов. В нормировании численности работников на выполнение указанного вида функций возможно применять эмпирический метод, основанный на анализе динамики фактической численности работников госоргана, занятых в реализации конкретной функции, за несколько лет.
При применении любого способа измерения трудозатрат на выполнение государственной функции возникает вопрос об эффективности организации процесса исполнения служебной функции. Очевидно, что реализация такого подхода требует высокого уровня отраслевых и управленческих компетенций гражданских служащих.
И последний вид функций - обеспечивающие, суть которых рассматривалась ранее. Что касается нормирования численности работников на выполнение указанного вида функций, то разумной представляется позиция, согласно которой количество работников, занятых в осуществлении этого вида функций, определяется по нормам обслуживания.
При имеющемся многообразии уникальных функций, выполняемых гражданскими служащими, поиск оптимальных подходов к измерению трудозатрат и нормированию численности гражданских служащих продолжается.
Разумеется, оптимизация численности работников госорганов не является самоцелью процесса управления численностью гражданских служащих. Более важной стратегической целью было и остается повышение качества госуправления. Однако в сфере управления численностью работников госорганов достижение этой цели возможно путем переосмысления самого понятия «государственная функция», ее признаков, видов, актуальности на данном этапе развития российского общества, выработки системного подхода к степени участия государства в регулировании общественных отношений и, соответственно, к численности работников государственного и окологосударственного секторов.
По данным ОЭСР за 2011 год.
1 Под работниками государственного органа в настоящей публикации понимаются государственные гражданские служащие и работники, замещающие должности в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таблица. Динамика изменения численности государственных гражданских и муниципальных служащих, тыс. чел.
Динамика изменения (оценка) 2016 к 2008, % |
|||||||||||
Установленная численность государственных гражданских и муниципальных служащих |
|||||||||||
Количество государственных гражданских и муниципальных служащих на 10 тысяч населения России |
|||||||||||
Процент государственных гражданских и муниципальных служащих в численности занятого населения |
|||||||||||
Гражданские служащие федеральных государственных органов, в том числе: |
|||||||||||
центральных аппаратов |
|||||||||||
территориальных органов |
|||||||||||
Гражданские служащие государственных органов субъектов РФ |
|||||||||||
Муниципальные служащие |
Рисунок. Структура занятых в государственном секторе в 2011 г., %*