Państwowe służby publiczne i społeczne. Pojęcie usług państwowych, publicznych (społecznych) i publicznych. Usługi publiczne: koncepcja i istota
Aktualne problemy nauk cywilnych
UKD 349.41 PRZEDMIOTÓW ŚWIADCZENIA USŁUG PUBLICZNYCH
W SFERY UŻYTKOWANIA TERENU
Podmioty świadczące usługi publiczne w zakresie własności ziemskiej
E. N. Malanina – p.o. kierownika Katedry Prawa Cywilnego Akademii Prawa Omskiego
E. N. Malanina - mianowany kierownikiem wykonawczym Wydziału Prawa Cywilnego Akademii Prawa Omskiego
Adnotacja. W artykule dokonano analizy głównych tematów świadczenia usług publicznych w zakresie użytkowania gruntów. Autor klasyfikuje tematykę świadczenia usług publicznych z zakresu użytkowania gruntów na różnych gruntach, a także szczegółowo je charakteryzuje.
Artykuł dotyczy analizy głównych tematów świadczenia usług publicznych w zakresie własności ziemskiej. Autor klasyfikuje tematykę świadczenia usług publicznych w zakresie własności ziemskiej według różnych kryteriów i szczegółowo je charakteryzuje.
Słowa kluczowe: reforma administracyjna, usługi publiczne, użytkowanie gruntów.
Reforma administracyjna, usługi publiczne, własność ziemska.
W Rosji w wyniku reformy administracyjnej nastąpiła znacząca korekta systemu rządzenia, w tym w zakresie użytkowania ziemi. Główne kierunki reformy wyznaczył Dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 23 lipca 2003 r. nr 824 „W sprawie działań na rzecz przeprowadzenia reformy administracyjnej w latach 2003-2004”1 wśród priorytetowych obszarów wymieniono: likwidację powielania funkcji i uprawnień federalnych organów wykonawczych; organizacyjne rozdzielenie funkcji związanych z regulacją działalności gospodarczej, nadzorem i kontrolą, zarządzaniem majątkiem państwowym oraz świadczeniem usług przez organizacje państwowe na rzecz obywateli oraz
osoby prawne; zakończenie procesu delimitacji kompetencji między federalną władzą wykonawczą a władzą wykonawczą podmiotów Federacji Rosyjskiej, optymalizację działalności organów terytorialnych federalnej władzy wykonawczej.
Reforma administracyjna prowadzona jest zgodnie z opracowaną Koncepcją Reformy Administracyjnej w Federacji Rosyjskiej w latach 2006-20101 2 (zwaną dalej Koncepcją Reformy Administracyjnej). Pomimo tego, że termin obowiązywania Koncepcji Reformy Administracyjnej jest określony w latach 2006-2010, większość wskazanych przez nią obszarów pozostaje aktualna, ponadto szereg obszarów uzyskało niezależność3, co zaowocowało rozwojem
2 Zob.: O koncepcji reformy administracyjnej w Federacji Rosyjskiej w latach 2006-2010: Dekret rządu Ros. Federacja 25 października 2005 nr 1789-r // Kolekcja. ustawodawstwo Ros. Federacja. 2005. Nr 46, art. 4720.
3 adresy URL: http://www.ar.gov.ru/about/history/
ku Koncepcji Ograniczenia Barier Administracyjnych i Zwiększenia Dostępności Usług Państwowych i Komunalnych na lata 2011-2013 (dalej: Koncepcji Ograniczenia Barier Administracyjnych). Jednym z celów Koncepcji Ograniczania Barier Administracyjnych jest poprawa jakości i dostępności usług państwowych i komunalnych, co jest niemożliwe bez stworzenia efektywnego systemu zarządzania. E. V. Fomicheva zwraca uwagę, że efektywność w pracy organów zarządzających można osiągnąć tylko wtedy, gdy złożoność podsystemu sterowania odpowiada charakterowi działalności prowadzonej przez kontrolowany podsystem5.
Organy publiczne, które prowadzą działania gospodarcze w zakresie użytkowania gruntów, można sklasyfikować według kilku kryteriów. Jeżeli np. wyjdziemy z ich charakteru i zakresu przyrodzonej im władzy, to należy je rozróżnić na organy o kompetencji specjalnej i ogólnej6. Każdy z nich w ramach swoich kompetencji pełni funkcje zarządcze w zakresie stosunków użytkowania gruntów, niezależnie od tego, kto jest właścicielem, użytkuje lub zarządza gruntem. Organy o kompetencjach specjalnych odpowiadają przed organami o kompetencjach ogólnych, które z kolei dzielą się na organy funkcjonalne i sektorowe (wydziałowe).
Federalnymi organami kompetencji ogólnej są Prezydent Federacji Rosyjskiej i Rząd Federacji Rosyjskiej. Wyróżnia się je jako szczególny typ władz federalnych, ponieważ rozwiązywanie kwestii zarządzania stosunkami gruntowymi (w tym stosunkami majątkowymi) nie jest ich szczególną i jedyną funkcją, ale jest realizowane wraz z rozwiązywaniem innych zadań7. W związku z tym uprawnienia rządu Federacji Rosyjskiej w zakresie stosunków ziemskich i majątkowych określa Kodeks ziemski Federacji Rosyjskiej (zwany dalej Kodeksem ziemskim Federacji Rosyjskiej) (art. 2, 8, 13- 14, 22, 38, 54, 58, 60, 65 itd.), a także inne federalne
prawa. Na przykład art. 8 Kodeksu ziemskiego Federacji Rosyjskiej rząd Federacji Rosyjskiej dokonuje podziału gruntów na kategorie, przeniesienia gruntów z jednej kategorii do drugiej w odniesieniu do gruntów będących własnością federalną.
Organy wykonawcze podmiotów Federacji Rosyjskiej należą również do organów państwowych o właściwości ogólnej. Zgodnie z art. 10 Kodeksu ziemskiego Federacji Rosyjskiej, do ich kompetencji należy zajmowanie, w tym umorzenie, ziemi na potrzeby podmiotów Federacji Rosyjskiej, opracowywanie i realizacja regionalnych programów użytkowania i ochrony ziemi, udostępnianie obywatelom i osobom prawnym działek na własność, w dzierżawę, do stałego (wieczystego) użytkowania, nieodpłatnego użytkowania na czas określony z gruntów będących własnością podmiotu Federacji Rosyjskiej. System władz publicznych jest przez nie ustanawiany samodzielnie (część 1 artykułu 77 Konstytucji Federacji Rosyjskiej) zgodnie z podstawami ustroju konstytucyjnego Rosji (demokratycznego federalnego państwa prawnego z republikańską formą rządów, jedności władzy państwowej Federacji Rosyjskiej i jej podmiotów) oraz zgodnie z ogólnymi zasadami organizacji władzy publicznej ustanowionymi ustawą federalną (art. 72, 77 Konstytucji Federacji Rosyjskiej).
Na terytorium Obwodu Omskiego władze w zakresie regulacji stosunków gruntowych i majątkowych sprawują Rząd Obwodu Omskiego i Ministerstwo Stosunków Majątkowych Obwodu Omskiego. Rząd regionu omskiego, zgodnie z art. 55 Karty Obwodu Omskiego8 zarządza majątkiem Obwodu Omskiego i rozporządza nim zgodnie z ustawodawstwem regionalnym, a także zarządza majątkiem federalnym przekazanym zarządowi Obwodu Omskiego zgodnie z prawem federalnym. W tym przypadku mamy na myśli między innymi zbycie działek należących do regionu omskiego. Ministerstwo Stosunków Majątkowych Obwodu Omskiego,
4 Zob.: O zatwierdzeniu koncepcji zmniejszenia barier administracyjnych i zwiększenia dostępności usług państwowych i komunalnych na lata 2011-2013 oraz Plan działań na rzecz realizacji tej koncepcji: Dekret Rządu Ros. Federacja z dnia 10 czerwca 2011 nr 1021-r // Kolekcja. ustawodawstwo Ros. Federacja. 2011. Nr 26, art. 3826.
5 Zob. Fomicheva E. B. Ekonomia zarządzania przyrodą: podręcznik. dodatek. M. : Daszkow i Ko, 2003. S. 43.
6 Zob. Tichomirow Yu. A. Prawo publiczne: podręcznik. M.: BEK, 2008. S. 136.
7 Zob. Erofiejew BV Prawo gruntowe: podręcznik dla uniwersytetów. M. : Wykształcenie zawodowe, 2009. S. 237.
8 Zob.: Karta (ustawa podstawowa) regionu omskiego: przyjęta legislacja. płk. Om. region 26 grudnia 1995 // Om. kamizelka 1995. nr 249.
Aktualne problemy nauk cywilnych
zgodnie z dekretem gubernatora regionu omskiego z dnia 10 lutego 2004 r. nr 26 „W sprawie zatwierdzenia rozporządzenia w sprawie Ministerstwa Stosunków Majątkowych Regionu Omskiego”9, jest uprawnionym organem wykonawczym regionu omskiego, który zapewnia realizację jednolitej polityki państwa w zakresie własności i stosunków gruntowych na terytorium obwodu omskiego, zarządzanie i rozporządzanie, w ramach swoich kompetencji, nieruchomościami, w tym działkami będącymi własnością obwodu omskiego.
Organy funkcyjne o szczególnych właściwościach wykonują swoje uprawnienia w stosunku do działek wszelkich form własności i kategorii w sprawach określonych w przepisach o tych organach (monitoring, gospodarka gruntami, prowadzenie państwowego katastru nieruchomości). Funkcjonalne organy o szczególnych kompetencjach obejmują:
1) Ministerstwo Zasobów Naturalnych i Ekologii Federacji Rosyjskiej. Ustawa na podstawie Rozporządzenia Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 29 maja 2008 r. nr 404 „O Ministerstwie Zasobów Naturalnych i Ekologii Federacji Rosyjskiej”10 nas interesuje. Do kompetencji Ministerstwa w zakresie ochrony gruntów należy prowadzenie działań na rzecz ochrony lasów i aukcji leśnych, tworzenie specjalnie chronionych obszarów przyrodniczych oraz gospodarowanie nimi;
2) Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Federacji Rosyjskiej (pod jego jurysdykcją znajdują się Departament Budownictwa oraz Departament Mieszkalnictwa i Usług Komunalnych). Wśród jego głównych funkcji jest zarządzanie budownictwem, urbanistyką, mieszkalnictwem i usługami komunalnymi. W świetle art. 9 Kodeksu Urbanistyki Federacji Rosyjskiej o środkach planowania terytorialnego mających zastosowanie do gruntów
3) Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego Federacji Rosyjskiej (pod jego jurysdykcją znajduje się Federalna Służba Rejestracji Państwowej, Katastru i Kartografii oraz Federalna Agencja Zarządzania Mieniem Państwowym).
Federalna Służba ds. Rejestracji Stanowej, Katastru i Kartografii jest federalnym organem wykonawczym, który pełni funkcje organizowania ujednoliconego systemu państwowej rejestracji katastralnej nieruchomości, państwowej rejestracji praw do nieruchomości i transakcji z nimi, a także danych przestrzennych infrastruktura Federacji Rosyjskiej11.
Federalna Agencja Zarządzania Majątkiem Państwowym (Rosimushchestvo) jest federalnym organem wykonawczym pełniącym funkcje zarządzania majątkiem federalnym, w tym w zakresie stosunków gruntowych, funkcje świadczenia usług publicznych oraz funkcje organów ścigania w zakresie stosunków majątkowych12.
Organami sektorowymi (departamentalnymi) są różne ministerstwa i departamenty odpowiedzialne za grunty o określonym przeznaczeniu (Ministerstwo Rolnictwa, Ministerstwo Komunikacji, Ministerstwo Komunikacji itp.).
Ważnym przedmiotem świadczenia usług publicznych w zakresie użytkowania gruntów są wielofunkcyjne ośrodki świadczenia usług państwowych i komunalnych (zwane dalej ośrodkami wielofunkcyjnymi)13. Celem tworzenia centrów wielofunkcyjnych jest poprawa jakości usług publicznych. Doświadczenie w tworzeniu centrów wielofunkcyjnych pożyczyła Rosja, ponieważ podobne centra powstały już w Niemczech, Kanadzie, Brazylii, Portugalii, Indiach, Grecji i innych krajach, gdzie z powodzeniem działają. Zdaniem twórców projektu ustawy o centrach wielofunkcyjnych zasadne jest:
9 Zob.: W sprawie zatwierdzenia regulaminu Ministerstwa Stosunków Majątkowych Obwodu Omskiego: Dekret Gubernatora Om. region od 10 lutego 2004 nr 26 // Om. prawda. 2004. nr 12.
10 Zob. Sobr. ustawodawstwo Ros. Federacja. 2008. Nr 22, art. 2581.
11 Zob.: O Federalnej Służbie ds. Rejestracji Państwowej, Katastru i Kartografii: Dekret Prezydenta Ros. Federacja 25 grudnia 2008 nr 1847 // Kolekcja. ustawodawstwo Ros. Federacja. 2008. Nr 52, cz. 1, art. 6366.
12 Zob.: O Federalnej Agencji Zarządzania Majątkiem Państwowym: Dekret rządu Ros. Federacja z 5 czerwca 2008 r. Nr 432 // Zebrane. ustawodawstwo Ros. Federacja. 2008. Nr 23, art. 2721.
13 Zob.: Malanina E.N. Centra wielofunkcyjne jako podmioty usług publicznych // Vestn. Om. prawny w-ta. 2010. Nr 1. str. 31.
Biuletyn Akademii Prawa Omskiego. 2013. nr 2 (21)
świadczenie przede wszystkim następujących bloków usług publicznych:
1) rejestracja praw do nieruchomości, w tym działek gruntu, rejestracja nieruchomości, uzyskanie wypisu z państwowego katastru nieruchomości, przenoszenie nieruchomości z jednej kategorii do drugiej, dzierżawa mienia państwowego i komunalnego itp.;
2) wsparcie społeczne obywateli - różne świadczenia socjalne oraz inne formy pomocy społecznej i ochrony socjalnej;
3) ustalenie stanu cywilnego obywatela: rejestracja w miejscu pobytu i zamieszkania, wydanie dokumentów tożsamości należy do władz federalnych; na obszarze właściwości władz regionalnych i lokalnych - rejestracja urodzeń, zgonów, aktów stanu cywilnego itp.;
4) usługi i funkcje związane z realizacją działalności gospodarczej: licencjonowanie, wydawanie zezwoleń, udzielanie wsparcia.
Projekt utworzenia centrów wielofunkcyjnych rozpoczął się w 2007 roku, kiedy w 16 podmiotach wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej (w Astrachaniu, Irkucku, Kaliningradzie, Kałudze, Kursku, Lipiecku, Nowosybirsku, Rostowie, Saratowie, Tambow, Tule, Uljanowsk) powstało 18 wielofunkcyjnych centrów. Regiony Czelabińska, Terytorium Stawropola - po jednym ośrodku, w obwodzie omskim i autonomicznym okręgu jamalsko-nienieckim - po dwa ośrodki). Specyfiką pilotażowych centrów wielofunkcyjnych było to, że po pierwsze ustawodawca nie zdefiniował wówczas pojęcia i statusu prawnego centrum wielofunkcyjnego, a po drugie podmiotom Federacji Rosyjskiej przyznano prawo do samodzielnego określania możliwości organizacyjnych i sposoby funkcjonowania tworzonych ośrodków.
W 2008 roku monitorowano działalność pierwszych centrów wielofunkcyjnych,
na podstawie których okazało się, że ośrodek wielofunkcyjny świadczy średnio ok. 45 usług publicznych, a może świadczyć co najmniej 35914. Ponadto cechy ośrodków wielofunkcyjnych w różnych podmiotach znacznie się od siebie różniły. Przejawiało się to zarówno w liczbie okien (od 5 do 72), jak i powierzchni centrów (od 150 do 4 000 mkw.), a także w liczbie świadczonych usług publicznych (od 8 do 100). W większości centrów wielofunkcyjnych usługi świadczone były tylko w jednym kierunku, z reguły w sferze społecznej, rzadziej w sektorze nieruchomości. Tylko trzy wielofunkcyjne centra - w obwodach Tambow, Lipieck i Kaługa - świadczyły usługi we wszystkich obszarach rekomendowanych przez Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego Federacji Rosyjskiej: działalność gospodarcza, ustalanie stanu cywilnego obywatela, sfera społeczna i nieruchomości.
Do 2013 r. w Rosji w 62 regionach utworzono ponad 600 wielofunkcyjnych centrów15. Oczywiście ich działalność nie jest pozbawiona mankamentów, z których część do tej pory nie została wyeliminowana (np. w obwodzie omskim wielofunkcyjne centrum nadal świadczy usługi publiczne tylko w sferze społecznej), ale ich działalność jest dość efektywna. Po pierwsze dzięki wielofunkcyjnym centrom osiągnięto jeden z celów reformy administracyjnej - poprawę jakości świadczenia usług publicznych, po drugie, eliminacja bezpośredniego kontaktu z urzędnikami zmniejszyła ryzyko korupcji, po trzecie, procedura uzyskiwania usług publicznych stało się znacznie prostsze, szybsze i wygodniejsze, co potwierdzają badania socjologiczne osób odwiedzających centra wielofunkcyjne (około 90% konsumentów usług publicznych w centrach wielofunkcyjnych wysoko ocenia ich pracę16).
14 Zob. gaz. Region. kwestia 2009. Nr 22.
15 adresów URL: http://www.ar.gov.ru/citizen/mfc/
16 URL: www.admportal.tula.ru/2009/depek
Doktor nauk prawnych, profesor, profesor Wydziału Prawnego Wsparcia Służby Państwowej i Miejskiej Międzynarodowego Instytutu Służby Publicznej i Zarządzania Rosyjskiej Akademii Gospodarki Narodowej i Administracji Publicznej przy Prezydencie Federacji Rosyjskiej
Adnotacja:
Artykuł ten poświęcony jest analizie ustawy federalnej z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych” (z późniejszymi zmianami).
Słowa kluczowe:
usługi publiczne, usługi publiczne, usługi komunalne, funkcje organów państwowych i komunalnych, administracja publiczna, władza państwowa.
1. Analiza wystarczalności i poprawności użycia (interpretacji) głównych pojęć stosowanych w ustawie federalnej nr 210-FZ z dnia 27 lipca 2010 r., ich definicje
Analiza prawno-językowa przeprowadzona (stan na 20 stycznia 2013 r.) w celu określenia poprawności podstawowych pojęć stosowanych w ustawie federalnej nr 210-FZ z dnia 27 lipca 2010 r. dostarcza niezbędnych i wystarczających podstaw do wniosku, że wiele kluczowych rozpatrywane normy prawa federalnego są niedostatecznie rozwinięte pod względem prawnym, technicznym i językowym.
Definicje pojęć „usługa publiczna” i „usługa komunalna” określone w ust. 1 i 2 art. 2, które mają reprezentować interpretacje wyjaśniające znaczenie tych pojęć, w rzeczywistości nie ujawniają właściwie treści, istoty, charakteru te pojęcia i ich inne znaczące cechy, które pozwalają na rozgraniczenie pojęcia „usługi”.
Tymczasem sprawa jest niezwykle istotna i fundamentalna. Bezmyślne próby poszczególnych reformatorów sprowadzania funkcjonowania systemu ochrony zdrowia wyłącznie do pojęcia „służba medyczna”, a systemu edukacji wyłącznie do pojęcia „służby oświatowej” spowodowały utrzymujący się negatywny stosunek w świadomości społecznej do tego pojęcia „służby publicznej”, która jest obecnie bardzo często krytykowana nie tylko w wystąpieniach politycznych, ale także w poważnych, eksperckich, naukowych publikacjach analitycznych.
niedorozwój terminologiczny pojęć „służba państwowa” i „służba komunalna”, brak legislacyjnego utrwalenia jasnych sformułowań prawnych definicji tych pojęć, przypisywanie tym pojęciom negatywnej semantyki i nie mniej negatywnych konotacji w świadomości społecznej może znacząco spowolnić pozytywny rozwój rosyjskiego ustawodawstwa dotyczącego usług państwowych i komunalnych oraz systemu kontraktów federalnych, utrudniałoby skuteczne egzekwowanie tego ustawodawstwa.
Dlatego niezwykle ważne jest opracowanie i utrwalenie jasnych i poprawnych prawnie definicji pojęć „usługa publiczna” i „usługa komunalna”, podając wyczerpującą interpretację treści tych pojęć. Jednak rozpatrywana ustawa federalna nie realizuje tego zadania we właściwy sposób.
Zacytujmy (z skreśleniem wyliczeń organów świadczących odpowiednie usługi, zastępując je w celu zidentyfikowania logicznego i semantycznego rdzenia odpowiedniej definicji słowami znacznikowymi w nawiasach kwadratowych) i przeanalizujmy następujące sformułowania definicji:
« służba publiczna [ciało], która jest przeprowadzana na prośbę wnioskodawców w granicach uprawnień określonych w regulacyjnych aktach prawnych Federacji Rosyjskiej i regulacyjnych aktach prawnych podmiotów Federacji Rosyjskiej[organy]” (art. 2 ust. 1);
« służba komunalna dostarczone przez [organ] – działania na rzecz realizacji funkcji [ciało], która jest przeprowadzana na prośbę wnioskodawców w zakresie kompetencji organu świadczącego usługi komunalne do rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym…” (ust. 2 art. 2).
Analiza treści, analiza strukturalno-logiczna i analiza semantyczna kwintesencji tych definicji pozwalają zidentyfikować logiczny schemat blokowy użyty do sformułowania definicji z art. 2 ust. 1 i 2 rozpatrywanej ustawy federalnej (pomijamy słowo „ aktywność”, ponieważ oczywiste jest, że realizacja funkcji może nastąpić tylko poprzez aktywność):
usługa = realizacja funkcji [organu] → [jakie funkcje lub na jakich warunkach?] → na wniosek wnioskodawców.
Po usunięciu w ten sposób słownych „dzwonków i gwizdków”, wyciskając w znaczący sposób ze sformułowań definicji, staje się oczywiste, że definicje zawarte w art. 2 ust. ponieważ nie pozwalają na jasne i jednoznaczne określenie treści definiowanych pojęć.
Identyfikacja usługi z realizacją funkcji (funkcji) organu publicznego (pominiemy tu wyliczenie organów) jest prawnie i merytorycznie nieuzasadniona, gdyż oba pojęcia są w ten sposób sensownie rozmyte, a wszelkie działania organów państwowych i gminnych paradoksalnie sprowadzają się tylko do usług.
Jednak wykonywanie przez Federalną Służbę Bezpieczeństwa jej funkcji państwowych w zakresie zwalczania terroryzmu, prowadzenia działań wywiadowczych itp. (art. 8 ustawy federalnej z dnia 03.04.1995 nr 40-FZ „O Federalnej Służbie Bezpieczeństwa” (z późniejszymi nowelizacje) nie mogą być w żaden sposób interpretowane jako świadczenie „usług państwowych”. Takich przykładów z działalności różnych organów państwowych można przytoczyć nieskończoną ilość.
W konsekwencji definicja powinna była ustalić kryterium, które oddziela rzeczywiste „usługi” od szerszego, w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 rozpatrywanej ustawy federalnej, pojęcia „realizacji funkcji organu ”, w którym normy te obejmują (w szczególnym przypadku) pojęcie „ usługa”.
Ale nic takiego nie znajdujemy w treści badanych sformułowań, z wyjątkiem konstrukcji leksykalnej” na prośbę wnioskodawców”. Oznacza to, że rozważane pojęcia („usługa publiczna”, „usługa komunalna”), które same w sobie są niejasne i wymagają jasnej interpretacji, ujawniają się za pośrednictwem innych sensownie niejasnych pojęć. Nigdzie nie ma treści fraz „ na prośbę wnioskodawców" oraz " funkcje państwowe i miejskie,».
Art. 2 ust. 3 formalnie definiuje pojęcie „ petent”, ale nie definiuje właściwie pojęcia „prośby”. Jedyne, co wynika z podanej definicji, to to, że wniosek ten może być pisemny, ustny lub wyrażony w formie elektronicznej.
Jednak nawet gdyby pojęcie „wniosku” zostało zdefiniowane w rozpatrywanej ustawie federalnej, nie uratowałoby to sytuacji, ponieważ nadal nie pozwoliłoby na wyraźne rozróżnienie pojęć „realizacji funkcji” i „przepisu”. usługi”.
Połączenie tych niedociągnięć nie pozwala odróżnić od sytuacji świadczenia usług publicznych na rzecz wnioskodawcy na jego wniosek wielu sytuacji uwarunkowanych działaniami organów władzy publicznej, które są wynikiem tej działalności lub są z nią związane np. zapewnienie ochrony państwowej uczestnikowi postępowania karnego, zgodnie z ustawą federalną z dnia 20.08.2004 r. nr 119-FZ „O państwowej ochronie ofiar, świadków i innych uczestników postępowania karnego” (z późniejszymi zmianami). W tej ustawie federalnej z oczywistych względów słowo „doręczenie” nigdy nie zostało użyte, a państwowa ochrona ofiar, świadków i innych uczestników postępowania karnego, zgodnie z definicją art. 1 tej ustawy federalnej, wynosi „ wdrożenie … środków bezpieczeństwa mających na celu …, a także środków wsparcia społecznego …”.
Tymczasem zgodnie z ustawą federalną z dnia 20 sierpnia 2004 r. nr 119-FZ „O państwowej ochronie ofiar, świadków i innych uczestników postępowania karnego” środki bezpieczeństwa są realizowane na podstawie pisemnego wniosku osoby objętej ochroną lub za jego zgodą” (część 2 artykułu 16). Nie można w sposób sensowny odróżnić tego stwierdzenia, związanego z żądaniem wykonywania przez władze publiczne ich funkcji ustawowej (ochrona państwa), od „wniosku” przewidzianego w ustawie federalnej „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych ”. A powodem jest nieodpowiednia (w tej części) definitywno-terminologiczna seria 210. ustawy federalnej.
Takich przykładów jest bardzo dużo.
Powyższe jest bardzo istotne w sensie określenia sposobów poprawy ustawodawstwa Federacji Rosyjskiej w sytuacji, gdy szereg dekretów Rządu Federacji Rosyjskiej i organów wykonawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej stanowi synonimizację pojęć „ służba” i „funkcja” (co wymaga natychmiastowej korekty, gdyż prowadzi do skażenia sensu państwowości i funkcji państwa, do komercjalizacji państwa i jego aparatu, co w praktyce zwykle skutkuje korupcją na dużą skalę) .
Tak więc dekret rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 24 października 2011 r. nr 861 „W sprawie federalnych państwowych systemów informacyjnych zapewniających świadczenie usług państwowych i komunalnych w formie elektronicznej (realizacja funkcji)” (zmieniony dekretem rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 28 listopada 2011 r. Nr 977) wielokrotnie używa konstrukcji leksykalnej „usług (funkcji)”.
Nazwy dokumentów zatwierdzonych wspomnianym dekretem są typowe:
– Przepisy dotyczące federalnego systemu informacyjnego „Federalny rejestr państwowy i gminny” usługi (funkcje)»;
– Zasady prowadzenia federalnego systemu informacyjnego „Federalny Rejestr Stanowy i Miejski” usługi (funkcje)»;
– Przepisy dotyczące federalnego systemu informacyjnego „Zunifikowany portal stanowy i gminny” usługi (funkcje)»;
– wymagania dla regionalnych portali państwowych i gminnych usługi (funkcje).
Podobna pisownia - usługi (funkcje)”, zgodnie z zasadami języka rosyjskiego, w tym kontekście synonimizacja tych dwóch pojęć - została użyta w Dekrecie Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 16.05.2011 nr 373 „W sprawie opracowania i zatwierdzenia przepisów administracyjnych dotyczących wykonywanie funkcji państwowych i przepisy administracyjne dotyczące świadczenia usług publicznych” (zm. z dnia 03.12.2012 r.).
Czym więc są funkcje publiczne (państwowe / gminne), a czym usługi publiczne (państwowe / gminne)?
Całe to zamieszanie terminologiczne i paradygmatyczne znacznie komplikuje stosowanie ustawy federalnej z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ i znacznie zmniejsza skuteczność jej działań regulacyjnych.
Rozważana ustawa federalna z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ ma inne wady terminologiczne.
Ustępy 1 i 3 art. 4 analizowanej ustawy federalnej wprowadzają pojęcia „ służby państwowe i miejskie" oraz " usługi, które są niezbędne i obowiązkowe do świadczenia usług państwowych i komunalnych i są świadczone przez organizacje określone w części 2 artykułu 1 niniejszej ustawy federalnej”, ale jakie są ich różnice w istocie, nie można zrozumieć z analizowanej ustawy federalnej.
Zamiast wskazywać, że świadczenie (rendering) niektórych usług publicznych może być zlecane osobom trzecim, a zamiast ustalania odpowiednich warunków, wymagań i procedur, analizowana ustawa federalna wprowadza szczególny dziwny rodzaj usług państwowych i komunalnych – usługi, które są niezbędne i obowiązkowe do świadczenia usług państwowych i komunalnych i są świadczone przez organizacje ...».
Tymczasem zamieszanie terminologiczne, niedokładność w tych kwestiach jest nieuzasadnionym i nieuzasadnionym istotnym ograniczeniem rozwoju relacji partnerstwa publiczno-prywatnego, którego przedmiotem, jak wiadomo, są obiekty infrastrukturalne i usługowe lub, co jest po prostu ważne w kontekście omawiany temat, świadczenie usług, które tradycyjnie okazywały się władzą publiczną.
Rozważana ustawa federalna ma spory problem z określeniem, którym „organizacjom” przysługuje prawo do „ uczestniczyć w świadczeniu usług państwowych i komunalnych przewidzianych w paragrafie 1 tego artykułu”(Część 2 artykułu 1) (nawiasem mówiąc, znaczenie części 1 artykułu 1 nie mówi nic zrozumiałego o wspomnianych usługach). Te same organizacje są wskazane w ust. 1, 3 i 4 art. 4, w wielu innych artykułach, ale nigdzie nie określono szczegółowych wymagań dla takich organizacji - ogólnych i prywatnych (w odniesieniu do określonych rodzajów usług państwowych i komunalnych).
Ustęp 6 artykułu 2 wprowadza i definiuje pojęcie „ wielofunkcyjne centrum zaopatrzenia państwo oraz usługi komunalne „(Nawiasem mówiąc, organizacja, która jednocześnie świadczy usługi zarówno państwowe, jak i komunalne, z punktu widzenia art. 12 Konstytucji Federacji Rosyjskiej, który stanowi, że „samorządy lokalne nie są częścią systemu władz państwowych”, brzmi jakoś nie do końca poprawnie i według przynajmniej wymaga wyjaśnienia). W ust. 1 części 1 art. 16, w odniesieniu do takich ośrodków, wskazano bardziej poprawnie - „ udostępnianie publiczne lub usługi komunalne»
Paragraf 8 artykułu 2 wprowadza również pojęcie „ organizacja podległa organowi państwowemu lub organowi samorządu terytorialnego,”. Ale także w badanej ustawie federalnej nie ma żadnych oczekiwanych wymagań dla takich organizacji.
Liczne odniesienia w ustawie federalnej do usług odpłatnych i bezpłatnych (które nie dają wyczerpującego i pełnego zrozumienia podstaw i warunków świadczenia usług odpłatnych - w przeciwieństwie do innych usług, które oczywiście powinny być świadczone przez władze publiczne bezpłatnie opłat) stwarzają problemy w stosowaniu tej ustawy związane z zastępowaniem funkcji publicznych państwa, czyli czynności uprawnionych organów państwowych w wykonywaniu ich obowiązków, za niektóre czynności związane z zarabianiem pieniędzy. Ale to podejście jest zasadniczo błędne, ponieważ osłabia główne funkcje państwa, pozostawiając tylko jedną - tworzenie własnego budżetu.
Rozważana ustawa federalna nie rozróżnia wyraźnie między „rejestrem usług publicznych” lub „rejestrem usług komunalnych” (art. 7 ust. 2 pkt 3 części 1, art. 11) a wykazem usług ustanowionym przez rząd (część 3 art. 1).
Należy również zauważyć inne niedociągnięcia ustawy federalnej z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych”.
2. Wady reżimu prawnego wydawania, utrzymywania i użytkowania uniwersalnych kart elektronicznych określonych w rozpatrywanej ustawie federalnej
Osobny blok niedociągnięć wiąże się z rozdziałem 6 „Organizacja działań na rzecz wydawania, wydawania i utrzymywania uniwersalnych kart elektronicznych” badanej ustawy federalnej, przede wszystkim w zakresie braku niezbędnych gwarancji i mechanizmów ochrony danych osobowych.
Tak więc, zgodnie z częścią 5 art. 22 rozpatrywanej ustawy federalnej, „lista innych (1) informacji, które mają być zapisane na nośniku elektronicznym uniwersalnej karty elektronicznej, jest określana przez federalny organ wykonawczy upoważniony przez rząd Federacja Rosyjska." Jednakże, zgodnie z częścią 3 artykułu 55 Konstytucji Federacji Rosyjskiej, prawa i wolności człowieka i obywatela mogą być ograniczone przez ustawę federalną tylko w zakresie niezbędnym do ochrony podstaw porządku konstytucyjnego, moralności, zdrowie, prawa i słuszne interesy innych osób, zapewniające obronność kraju i bezpieczeństwo państwa.
Gdyby wyczerpująca lista „informacji, które mają być zapisane na nośniku elektronicznym uniwersalnej karty elektronicznej” została zawarta bezpośrednio w przedmiotowej ustawie federalnej (w art. 22 lub innym artykule), byłoby to całkiem logiczne (chociaż byłoby konieczne zobacz taką listę w celu dokonania wyczerpującej oceny). Jednak obecność ogólnej zasady odnoszącej się do tego, co mogą wymyślić w „federalnym organie wykonawczym upoważnionym przez rząd Federacji Rosyjskiej”, stwarza takiemu organowi nieograniczone możliwości dyskrecjonalne, a w rezultacie szerokie możliwości arbitralności, obarczonej istotne naruszenia praw i uzasadnionych interesów obywateli.
Jedyną rzeczą jest to, że „uniwersalna karta elektroniczna … nie może być używana do świadczenia usług państwowych lub komunalnych na rzecz innych osób” (część 6 art. 22).
Generalnie istnieją uporczywe i uzasadnione wątpliwości co do celowości i konieczności (dla interesu realizacji usług publicznych lub interesu ich konsumentów) połączenia tak wielu heterogenicznych funkcji na jednej mapie.
Biorąc pod uwagę skalę działalności kieszonkowców w Rosji, liczbę przypadków oszustw przy użyciu kart bankowych i przypadków utraty dokumentów przez obywateli, nie ma wystarczających i rozsądnych argumentów przemawiających za połączeniem karty bankowej (klauzula 4 części 5 artykułu 23) z dokumentem zapewniającym (pośredniczącym) otrzymywanie „usług publicznych w systemie obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych” (klauzula 3 części 5 art. 23), z dokumentem zapewniającym (pośredniczenie) otrzymywanie „usług państwowych w systemie obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych” ubezpieczenie zdrowotne” (klauzula 2 części 5 artykułu 23), a także kto wie z jakim, biorąc pod uwagę szerokie uprawnienia Rządu Federacji Rosyjskiej w zakresie określania „innych federalnych aplikacji elektronicznych, które są uniwersalną kartą elektroniczną must have” (część 6 art. 23) i biorąc pod uwagę powyższą szeroką swobodę „uprawnionego organu” w zakresie ustanawiania dodatkowych list informacji wprowadzonych na nośnikach odczytywalnych maszynowo al karta elektroniczna (część 5 artykułu 22).
Nawiasem mówiąc, jakie usługi bankowe są wymienione w art. 23 ust. 4 części 5 ustawy federalnej, przy jakich taryfach? Jaka jest możliwość podpięcia do uniwersalnej karty elektronicznej nie konkretnego banku narzuconego obywatelom przez władze publiczne, ale banku, który wybiera obywatel?
I nie wzięliśmy jeszcze pod uwagę równie niejasno sformułowanych uprawnień organów wykonawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej, ponieważ zgodnie z częścią 3 art. 23 rozważanej ustawy federalnej „regionalne aplikacje elektroniczne” są również powiązane z uniwersalną kartą elektroniczną, zapewniającą „odbiór usług publicznych i usług innych organizacji zgodnie z regulacyjnymi aktami prawnymi podmiotu Federacji Rosyjskiej”. Omawiana ustawa federalna nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących ustanawiania przez regionalne regulacyjne akty prawne dodatkowych rodzajów i form informacji o posiadaczu uniwersalnej karty elektronicznej zapisanej na nośniku do odczytu maszynowego uniwersalnej karty elektronicznej.
Możliwość sparowania uniwersalnej karty bankowej z nieograniczonym zakresem „komunalnych aplikacji elektronicznych”, które „zapewniają odbiór usług komunalnych i usług innych organizacji zgodnie z gminnymi aktami prawnymi” (część 4 art. 23 przedmiotowej ustawy federalnej ), co więcej, również do takich aktów gminnych, rozpatrywana ustawa federalna nie nakłada absolutnie żadnych wymagań i ograniczeń, co zamienia ideę uniwersalnej karty elektronicznej w niezwykle niebezpieczne i szkodliwe dla obywatela nabycie.
Trudno sobie nawet wyobrazić, co tworzą poszczególni „zaawansowani” urzędnicy w podmiotach wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej, a zwłaszcza w gminach. I jest wiele przykładów niewłaściwego zachowania. Przypomnijmy na przykład, jak w latach 2005-2006 w Jekaterynburgu wydział oświaty tej gminy sfinansował wprowadzenie zasiłku szkolnego, zgodnie z którym dzieci miały badać jakościowe i ilościowe parametry życia seksualnego terrorysty Achimeza Gochiyaeva, który został umieszczony na federalnej liście poszukiwanych za wysadzanie moskiewskich budynków mieszkalnych.
Po co łączyć te wszystkie „bukiety” aplikacji w jednej karcie, a w istocie – kompleksy danych osobowych i zestawy kluczy dostępu do różnych dokumentów osobistych i usług publicznych związanych z konkretnym obywatelem?
Motywacja do łączenia tak niejednorodnych funkcji w jednej karcie, mimo że nikt jeszcze nie pokazał, co jest gorsze niż wprowadzenie 2 lub 3 kart zamiast 1 uniwersalnej karty elektronicznej, w celu odróżnienia przynajmniej operacji bankowych od wszystkich innych. silne podejrzenia, że uzyskanie środków budżetowych na zorganizowanie i uruchomienie systemu wydawania i obsługi takich uniwersalnych kart elektronicznych jest tu wyłącznie celem samym w sobie, jedynym celem uruchomienia takiego systemu.
Okazuje się, że obywatel przychodzi po niezbędne usługi państwowe lub miejskie za pomocą uniwersalnej karty elektronicznej, na której zapisuje się znacznie więcej informacji o tym obywatelu, o jego zdrowiu, o jego statusie społecznym i wiele więcej (co ten obywatel słusznie pozycjonuje jako osobisty i rodzinny sekret jako prywatność), niż jest to wymagane dla tej usługi, a odpowiedni urzędnik publiczny będzie miał dostęp do informacji, które go w żaden sposób nie dotyczą i do których nie powinien mieć żadnego dostępu.
Na przykład, na jakiej podstawie pracownicy funduszu emerytalnego lub pracownicy banków powinni mieć dostęp do informacji o stanie zdrowia obywatela, które nie mają z nimi nic wspólnego, stanowiące tajemnicę medyczną? Utrata takiej karty automatycznie pozbawia osobę na długi czas nie jednej, nie kilku, ale praktycznie wszystkich wynikających z jej statusu możliwości wykonywania prawnie istotnych czynności i pociąga za sobą ryzyko, że inna osoba użyje utraconego (skradzionego) uniwersalnego karta elektroniczna. Na przykład bardzo niewiele osób z pracujących obywateli stale nosi przy sobie zaświadczenie o ubezpieczeniu obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego, szereg innych dokumentów, które przelewane są do uniwersalnej karty elektronicznej, co znacznie zmniejsza ryzyko ich utraty lub kradzieży.
Jest dość oczywiste, że listę wniosków związanych z uniwersalną kartą elektroniczną (a byłoby lepiej, gdyby było co najmniej 2–4 takich różnych kart) powinna szczegółowo określać właśnie omawiana ustawa federalna, jeśli rzeczywiście tak ważne, aby to zrobić.
Umieszczenie niektórych informacji na uniwersalnej karcie elektronicznej może być racjonalnie postrzegane i oceniane jako rażąca ingerencja w życie prywatne obywateli, której nienaruszalność gwarantuje część 1 art. 23 Konstytucji Federacji Rosyjskiej. Co więcej, jak pokazano powyżej, lista informacji wydrukowanych na nośniku do odczytu maszynowego jest otwarta, niewyraźna i uzupełniona przez najszersze grono władz państwowych, a nawet miejskich.
Generalnie pierwszą zasadą zachowania i ochrony informacji (w tym przypadku elementu danych osobowych chronionych prawem, informacji stanowiących tajemnicę medyczną itp.) jest fizyczne oddzielenie, oddzielenie przepływów i formatów informacji. Czyli z punktu widzenia zapewnienia wymagań przepisów o ochronie danych osobowych jest to plan niezwykle nieefektywny - połączyć w jednej karcie prawie wszystkie informacje o osobie, o jej bliskich (kwestie wypłacania zasiłku na dziecko wiążą się z pozyskiwaniem szczegółowych informacji o składzie rodziny oraz o jej poszczególnych członkach), w tym informacji stanowiących kilka rodzajów tajemnic chronionych prawem – medycznych, bankowych itp. W istocie jest to stworzenie dodatkowych korzystnych warunków dla oszustów i szantażystów.
Wprowadzenie takich powszechnych kart elektronicznych w istocie jest obciążeniem obywateli nieuzasadnionym obowiązkiem korzystania z niektórych usług publicznych.
W tym samym czasie w Wielkiej Brytanii, po wprowadzeniu takiego systemu, system taki został niemal natychmiast zlikwidowany, zlikwidowano i zniszczono Rejestr Identyfikacyjny o pseudonimie „Orwellian”, zniszczono całą jego bazę danych. W Niemczech Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł 30 lat temu: nie powinno być jednego sposobu przechowywania wszystkich danych osobowych.
3. Sprzeczności ustawy federalnej nr 210-FZ z dnia 27 lipca 2010 r. „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych” z innymi regulacyjnymi aktami prawnymi
Zgodnie z art. 2 ust. 5 i art. 21 przedmiotowej ustawy federalnej świadczenie usług państwowych i komunalnych w formie elektronicznej jest powiązane z korzystaniem z jednego portalu usług państwowych i komunalnych oraz (lub) portali regionalnych państwowych i usługi komunalne.
Takie podejście jest jednak sprzeczne z przepisami o ochronie danych osobowych. W szczególności dekret prezydencki nr 351 z dnia 17 marca 2008 r. „W sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo informacji Federacji Rosyjskiej podczas korzystania z sieci informacyjnych i telekomunikacyjnych międzynarodowej wymiany informacji” (zmieniony dekretami prezydenta Federacji Rosyjskiej nr. 1510 z dnia 21 października 2008 r. Nr 38 z dnia 14 stycznia 2011 r. ) ustanawia zakaz „połączenia systemów informatycznych, sieci teleinformatycznych i technologii komputerowych służących do przechowywania, przetwarzania lub przekazywania informacji zawierających informacje stanowiące tajemnicę państwową lub informacje będące własnością przez organy państwowe, która zawiera informacje stanowiące tajemnicę urzędową, do sieci informacyjnych i telekomunikacyjnych umożliwiających przekazywanie informacji przez granicę państwową Federacji Rosyjskiej, w tym do międzynarodowej sieci komputerowej „Internet” (podpunkt „a” ust. 1 ).
Dane osobowe obywateli, a nawet w takim stopniu szczegółowości i szerokości, jak przewidziana w przedmiotowej ustawie federalnej, stanowią właśnie tajemnicę urzędową.
4. Problemy z potwierdzeniem faktu złożenia przez obywatela wniosku o jakąkolwiek usługę publiczną
W wielu sytuacjach obywatele mogą potrzebować potwierdzenia, że wykonali czynności niezbędne do złożenia wniosku o określone usługi publiczne. Może to być konieczne do zakwestionowania w sądzie bezczynności organów państwowych w celu świadczenia żądanej usługi publicznej, opóźniania terminów, innych naruszeń ze strony organów państwowych (na przykład przy składaniu skargi zgodnie z art. 2 ust. 11) lub w innych sytuacjach.
Z rozważanej ustawy federalnej nie jest możliwe jasne zrozumienie, który organ może wydać pisemne potwierdzenie wskazanych działań wnioskodawcy.
5. Wady regulacji systemu świadczenia usług państwowych i komunalnych w formie elektronicznej
Wśród tych niedociągnięć:
- niewystarczające bezpieczeństwo prawne podpisu elektronicznego i powszechność wśród populacji zrozumienia, co to jest i jak z niego korzystać; problemy tworzenia systemu celowego dostarczania obywatelom kluczy cyfrowych, kodów z tym związanych;
- brak mechanizmów ustalania autentyczności kopii elektronicznych (w postaci obrazów - skanów) dokumentów, które (kopie) należy dostarczyć przy składaniu wniosku o niektóre usługi publiczne;
- ogólnie rzecz biorąc, nadmierna powierzchowność regulacji stosowania podpisów elektronicznych i prostych podpisów elektronicznych w świadczeniu usług państwowych i komunalnych w rozważanych art. 21.1 i 21.2 ustawy federalnej. Oczywiście kwestie te powinny być ujęte bardziej szczegółowo bezpośrednio w niniejszej ustawie federalnej.
6. Kwestie interakcji międzyresortowych i międzypoziomowych w świadczeniu usług państwowych i komunalnych nie są dostatecznie uregulowane.
Rozważana ustawa federalna w sposób niezadowalający precyzuje kwestie współdziałania między organami federalnymi państwowymi a organami państwowymi podmiotów Federacji Rosyjskiej, a także podmiotami i innymi podmiotami samorządu miejskiego w organizowaniu i zapewnianiu funkcjonowania systemu zabezpieczenia państwowego. i usług komunalnych, gdyż np. część 1 art. 21 określa funkcjonowanie „pojedynczego portalu”usług”, który, jak określono w części 1 artykułu 21, jest „krajowym federalnym systemem informacyjnym zapewniającym świadczenie usługpaństwowe i gminne usługi".
Interakcja międzyresortowa w świadczeniu usług publicznych również nie jest odpowiednio uregulowana.
Poważne problemy w tym sensie są spowodowane brakiem w ustawie federalnej uwzględnianej jakichkolwiek gwarancji i mechanizmów ujednolicania nazw i treści (w tym ilości) służb państwowych i komunalnych.
Jeżeli w odniesieniu do federalnych służb publicznych problem rozbieżności i odmiennych nazw służb publicznych oraz ich interpretacji może powstać tylko z powodu niespójności międzyresortowej, to na poziomie podmiotów Federacji Rosyjskiej, a ponadto, na poziomie samorządu zapanuje zamieszanie i niespójność.
Rejestry usług państwowych i komunalnych przewidziane w części 3 art. 1 i inne przepisy rozpatrywanej ustawy federalnej są zjawiskiem wtórnym w stosunku do świadczonych usług państwowych lub komunalnych (najpierw usługa jest wprowadzana, a następnie wpisywana do rejestru ). Mówimy tu o potrzebie albo podstawowych list, albo klasyfikacji rodzajów i form służb państwowych i komunalnych, które pozwolą na wyeliminowanie sprzecznych i sprzecznych interpretacji, co z kolei wyeliminuje czynnik korupcyjny w postaci wyraźnie nadmiernej uznaniowości państwa i władze miejskie, zarządzanie.
Innym problemem, który znacząco utrudnia zapewnienie właściwej interakcji między różnymi szczeblami władzy publicznej, jest trudność w łączeniu różnych baz danych różnych departamentów.
7. Istotne niejasności prawne związane z pojęciem „służby komunalnej”
Bardzo istotne powiązania między ustawą federalną z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych” a ustawą federalną z dnia 6 października 2003 r. nr 131-FZ „O ogólnych zasadach organizowanie samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” w zakresie organizacji i wdrażania systemów świadczenia usług komunalnych.
Ustawa federalna nr 131-FZ z dnia 06.10.2003 jest wymieniona w ustawie federalnej nr 210-FZ z dnia 27.07.2010 jako rozważana tylko raz - i nie w taki sposób, aby wyjaśnić coś w tej sprawie (paragraf 2 art. 2 ). W efekcie pojawiły się problemy współdziałania władz państwowych i gminnych w organizacji systemu udostępniania publicznego oraz usługi miejskie za pośrednictwem jednego portalu.
Jednak główne problemy są nadal związane z określeniem zakresu usług komunalnych.
Ustawa federalna nr 131-FZ z dnia 06.10.2003 w art. 14 dotyczy spraw o znaczeniu lokalnym osiedla, w art. 15 - spraw o znaczeniu lokalnym gminy, w art. 16 - spraw o znaczeniu lokalnym gminy. Ale jak je powiązać z usługami komunalnymi, pozostaje niezwykle niejasne.
Wśród zagadnień o znaczeniu lokalnym jako usługi - nie usługi komunalne, ale usługi klasyfikowane w art. 14, 15 i 16 ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. Nr 131-FZ do spraw o znaczeniu lokalnym, wskazano:
- świadczenie usług transportowych na rzecz ludności, ale nie samo świadczenie takich usług, ale tworzenie warunków do świadczenia takich usług (klauzula 7 części 1 artykułu 14, klauzula 6 części 1 artykułu 15, klauzula 7 części 1 artykułu 16 ustawy federalnej z dnia 06.10.2003 nr 131- FZ);
- usługi „komunikacji, cateringu publicznego, handlu i usług konsumenckich”, ale nie samo świadczenie takich usług, ale tworzenie warunków do świadczenia takich usług (klauzula 10 części 1 artykułu 14, klauzula 18 części 1 art. 15 ust. 15 części 1 art. 16 ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. Nr 131-FZ);
- usługi organizacji kulturalnych, ale nie samo świadczenie takich usług, ale tworzenie warunków do świadczenia takich usług (klauzula 12 części 1 artykułu 14, klauzula 19.1 części 1 artykułu 15, klauzula 17 części 1 art. 16 ustawy federalnej nr 131-FZ z dnia 06.10.2003 );
- usługi pogrzebowe, ale nie świadczenie takich usług, ale ich organizacja (klauzula 22 części 1 artykułu 14, klauzula 17 części 1 artykułu 15, klauzula 23 części 1 artykułu 16 ustawy federalnej nr 131-FZ z dnia 06.10.2003);
- usługi (logiczna konsekwencja użytego leksemu "usługa") bibliotek, ale nie samo świadczenie takich usług, ale ich organizacja (punkt 11 części 1 artykułu 14, punkt 19 części 1 artykułu 15, punkt 16 części 1 artykułu 16 ustawy federalnej z dnia 06.10.2003 nr 131-FZ);
- usługi rekreacyjne, ale nie świadczenie takich usług, ale ich organizacja (klauzula 19.1 części 1 artykułu 15, klauzula 17 części 1 artykułu 16 ustawy federalnej nr 131-FZ z 06.10.2003).
Klauzula 4 części 1 art. 17 i klauzula 6 części 10 art. 35 ustawy federalnej nr 131-FZ z dnia 06.10.2003 odnoszą się do ustalania taryf „za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa i instytucje komunalne”. W klauzuli 4.1 części 1 art. 17 wspomnianej ustawy federalnej - w sprawie „dopłat do taryf za towary i usługi organizacje kompleksu komunalnego.
Jest całkiem oczywiste, że to wszystko wyraźnie nie jest usługami wymienionymi i sugerowanymi w ustawie federalnej z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ.
W art. 50 ustawy federalnej nr 131-FZ z dnia 6 października 2003 r. słowo „usługa” jest używane w odniesieniu do własności, aw art. 54 - do nakazu komunalnego (to znaczy w tym przypadku istnieje wektor odwrotny : usługi nie są komunalne, ale usługi wykorzystywane przez gminy , - „usługi na potrzeby komunalne” (część 1 art. 54 ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. Nr 131-FZ) Oznacza to, że wszystko to znowu nie jest to samo .
Paragraf 7 części 1 art. 55 ustawy federalnej nr 131-FZ z dnia 06.10.2003 wspomina o „płatnych usługach świadczonych przez samorządy lokalne i państwowe instytucje komunalne”. Część 3 i część 4 artykułu 63 niniejszej Ustawy Federalnej odnoszą się do „konsumentów odpowiednich usługi budżetowe gmina” oraz konieczność uwzględnienia „obiektywnych warunków wpływających” koszt tych usług budżetowych (kwota płatności)”. Te zasady niczego nie wyjaśniają.
Części 1, 2 i 3 art. 82 ust. 1 ustawy federalnej nr 131-FZ z dnia 6 października 2003 r. wspominają o „usługach zawartych w wykazie towarów i usług, których scentralizowana dostawa i świadczenie są niezbędne do zapewnienia środków do życia ludności gmin położonych w rejonach Dalekiej Północy i równoważnych im na terenach o ograniczonych terminach dostaw”, a także „usług związanych z dostawą surowców paliwowo-energetycznych, artykułów spożywczych oraz wyrobów przemysłowych i technicznych”, czyli również oczywiście nie w takim sensie, w jakim usługi komunalne są rozumiane w ustawie federalnej z dnia 27 lipca 2010 r. nr 210-FZ.
Więcej w Ustawie federalnej z dnia 06.10.2003 nr 131-ФЗ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” leksem „usługa” nie jest używany.
W związku z tym istnieje całkowita rozbieżność terminologiczna między ustawą federalną z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych” a ustawą federalną z dnia 6 października 2003 r. nr 131-FZ ” O ogólnych zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” – w części treści leksemu „obsługa” i jego interpretacji (poprzez kontekst użycia tego leksemu).
Wada ta wydaje się być bardzo znacząca i wymaga usunięcia, gdyż obiektywnie jest skutecznym środkiem odstraszającym od pozytywnego rozwoju ustawodawstwa Federacji Rosyjskiej w zakresie usług publicznych i jego praktycznego stosowania.
NOTATKA
(1) Oprócz informacji, które zgodnie z art. 22 ust. 3 muszą być umieszczone na nośniku do odczytu maszynowego uniwersalnej karty elektronicznej.
Literatura:
(1) Dmitrieva O. Bez „papieru” - osoba. Korespondenci „RG” dowiedzieli się, jak mają się sprawy z dokumentami elektronicznymi za granicą // Rossiyskaya gazeta - wydanie federalne. - 16.02.2011. - nr 5408 (32).
(2) Rose A. Wrażliwy mikrochip. Niemcy uważają za niebezpieczne wprowadzenie jednej bazy danych dla wszystkich mieszkańców kraju // Rossiyskaya gazeta - sprawa federalna. - 16.02.2011. - nr 5408 (32).<
Koncepcja Reformy Administracyjnej, zatwierdzona Dekretem Rządu Federacji Rosyjskiej nr 1789-r, koncentruje się na poprawie jakości usług publicznych i ich dostępności dla ludności. Jak podaje Fundacja Opinia Publiczna, obecnie ponad 70% Rosjan negatywnie ocenia działalność urzędników państwowych w zakresie świadczenia usług publicznych.
Kategoria usług publicznych nie została rozwinięta w rosyjskiej nauce prawniczej. Analiza literatury specjalistycznej pozwala na zidentyfikowanie następujących podejść do definicji „usług publicznych” i ich odróżnienia od usług państwowych i społecznych.
Zgodnie z jednym stanowiskiem usługi publiczne to usługi świadczone przez władze publiczne każdej osobie, która się o nie ubiega.
Usługi publiczne to pojęcie szersze, które obejmuje również usługi świadczone nieograniczonej liczbie osób w celu zaspokojenia interesu publicznego. Władze mogą jedynie zapewnić ich świadczenie, a nie same.
Ogólnym kryterium jest ustanowiony Konstytucją Federacji Rosyjskiej i ustawami obowiązek władz publicznych świadczenia usług, zapewnienia ich świadczenia.
Usługi publiczne mają charakterystyczne cechy. Oni są:
1) prowadzić zajęcia o orientacji generalnie znaczącej;
2) mieć nieograniczony zakres podmiotów z nich korzystających;
3) wykonywane przez władze państwowe i samorządowe lub inne podmioty;
4) opierają się zarówno na własności publicznej, jak i prywatnej.
Pierwszy znak wskazuje, że niezależnie od podmiotu (organu publicznego, gminy, organizacji pozarządowej) świadczącego usługi w każdym konkretnym przypadku, organ władzy publicznej ma obowiązek zapewnić ich wykonanie. W przypadku, gdy nie ma zainteresowania lub możliwości dla kapitału prywatnego w świadczeniu usług publicznych, władza publiczna musi samodzielnie wdrożyć taką społecznie istotną usługę (śmieci, odpady, zaopatrzenie w wodę). Przenosząc funkcje wykonawcy na inne podmioty, władze publiczne muszą kontrolować realizację usług publicznych i zapewnić prawa ludności do ich otrzymania.
Odpowiedź na pytanie o możliwość całkowitej odmowy świadczenia przez państwo usług w określonym obszarze zależy od charakteru usługi publicznej. Jeżeli świadczenie takiej usługi uwarunkowane jest koniecznością realizacji konstytucyjnych praw obywateli (prawa do ochrony zdrowia i opieki medycznej), to państwo nie ma prawa odmówić jej świadczenia.
Usługi można sklasyfikować w następujący sposób. Usługi publiczne (usługi rządowe) obejmują bezpłatne usługi świadczone przez autoryzowanych usługodawców na rzecz dobrowolnie stosowanych zainteresowanych stron zgodnie z prawem.
zgodnie z przepisami i standardami usług publicznych świadczonych z wykorzystaniem zasobów państwowych.
Usługi publiczne obejmują usługi nieodpłatne dla obywateli, skierowane do całego społeczeństwa, wykonywane przez wybranych przez konkurencję usługodawców z wykorzystaniem środków publicznych i zgodnie z regulaminem świadczenia usług publicznych.
Usługi publiczne obejmują społecznie istotne płatne usługi dla usługobiorców, których cena jest regulowana przez państwo, świadczone przez organizacje komercyjne zgodnie z regulaminem usług publicznych.
Wreszcie usługa publiczna charakteryzuje się następującymi cechami:
1) jest dobrem indywidualnym, tj. adresowane do konkretnych tematów;
2) jest dobrowolne, tj. okazuje się bez przymusu ze strony państwa, tylko z inicjatywy obywateli i osób prawnych;
3) znak opcjonalny.
Twórcy projektu ustawy federalnej „O standardach usług publicznych” trzymają się tej samej koncepcji, dzieląc usługi publiczne na sferę władzy publicznej, która jest zobowiązana do ich świadczenia, oraz orientację indywidualną2. Służba publiczna to działalność polegająca na spełnieniu żądania lub wymogu obywateli lub organizacji o uznanie, ustanowienie, zmianę lub wygaśnięcie ich praw, a także uzyskanie środków materialnych i finansowych na ich realizację w przypadku i w sposób przewidziany prawem , ustalania stanu faktycznego lub udzielania informacji w sprawach należących do kompetencji organu wykonawczego władzy państwowej i wpisanych do rejestru usług publicznych.
Definicja ta traktuje usługi publiczne w wąskim sensie, wyłączając z kategorii usług publicznych skierowanych do nieokreślonego kręgu osób. Bardziej słuszne wydaje się pierwsze podejście, gdyż jasne uregulowanie usług świadczonych przez władze publiczne nieokreślonemu kręgowi osób jest bardzo ważne w realizacji zapisanej w Konstytucji Federacji Rosyjskiej idei państwa opiekuńczego.
Powyższe problemy wyraźnie wskazują na potrzebę jasnej i systematycznej regulacji świadczenia usług publicznych w celu zapewnienia realizacji konstytucyjnej zasady państwa socjalnego.
Analiza szeroko rozumianej regulacji prawnej usług publicznych (tj. świadczonych zarówno dla nieokreślonego kręgu podmiotów, jak i dla konkretnych odbiorców) na poziomie federalnym, regionalnym i lokalnym pozwala na uwypuklenie następujących problemów.
1. Dekret rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 28 lipca 2005 r. Nr 452 „W sprawie standardowych przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej federalnych organów wykonawczych” przewiduje obowiązek federalnych organów wykonawczych do opracowania przepisów administracyjnych dotyczących wykonywania funkcji państwowych oraz świadczenia usług publicznych, które określają procedury administracyjne, a także wykaz świadczonych przez nie usług. Zwraca się również uwagę, że świadczenie usług publicznych powinno odbywać się w oparciu o standardy usług publicznych, które określają wymagany poziom ich jakości i dostępności.
Jednak wykazy świadczonych usług nie zostały jeszcze opracowane, a standardy usług publicznych nie zostały przyjęte. W przepisach dotyczących odpowiednich federalnych organów wykonawczych i ich przepisach administracyjnych świadczone usługi publiczne nie są strukturalnie rozdzielone.
Ponadto, aby rzeczywiście zapewnić świadczenie usług niezbędnych dla ludności, bardziej słuszne byłoby ustanowienie na poziomie legislacyjnym jednego otwartego wykazu państwowego (rejestru) usług świadczonych przez władze wykonawcze, w tym odpłatnych. Podobne listy funkcjonują w Kirgistanie, Kazachstanie i Mołdawii.
Wymienione usługi muszą spełniać z góry określone kryteria; należy brać pod uwagę opinie obywateli i organizacji - konsumentów usług, a także stowarzyszeń publicznych i zawodowych wyrażających ich interesy.
2. Podział funkcji państwowych według typów federalnych organów wykonawczych wcale nie oznacza końca reformy administracyjnej. W odniesieniu do usług publicznych kolejnym etapem powinien być wybór bloku usług, który mógłby być przekazany organizacjom państwowym i niepaństwowym. Istotne jest również opracowanie kryteriów oceny wykonalności takiego przeniesienia (poprawa efektywności przekazywanych funkcji, zwiększenie stopnia dostępności i jakości świadczonych usług), kryteriów, jakie muszą spełniać struktury niepaństwowe oraz określenie warunków do przeniesienia. Doświadczenia Unii Europejskiej przekonują o potrzebie redystrybucji części usług publicznych: według jednego z najnowszych raportów Komisji Europejskiej w wyniku wprowadzenia konkurencji w sektorze usług publicznych koszty użytkowników końcowych zmniejszyły się.
3. W celu usprawnienia świadczenia usług publicznych przez organy władzy wykonawczej i ich instytucje konieczne może być ustawowe zdefiniowanie przejawów klasyfikowania usług jako usług odpłatnych, tak jak to czyni prawo wielu innych państw. Takie próby podjęto w projekcie ustawy federalnej „O standardach usług publicznych”: oprócz uiszczania opłaty państwowej usługobiorcy świadczą odpłatne usługi świadczone na rzecz osób w związku z ich działalnością gospodarczą w celu pokrycia kosztów ich świadczenia; dodatkowo proponuje się wprowadzenie innego rodzaju usługi świadczonej na wysokim poziomie jakości (podwyższonym w stosunku do standardowego poziomu wygody i komfortu lub nadzwyczajnej wydajności).
4. Niezbędne jest pilne, a zarazem przemyślane opracowanie standardów usług publicznych przewidzianych ww. Dekretem Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 28 lipca 2005 r. Nr 452 (m.in. poprzez szerokie omówienie przepisów projekt ustawy federalnej „O standardach usług publicznych”). Wydaje się, że ustalenie obowiązkowych minimalnych wymagań dla standardu na poziomie federalnym zagwarantuje wszystkim konsumentom usług publicznych równe prawa i możliwości ich otrzymywania, a także jakość i dostępność usług. Poddani Federacji Rosyjskiej, w oparciu o swoje możliwości, będą mogli zwiększyć to minimum.
Tymczasem przepisy opracowane przez federalne władze wykonawcze regulują przede wszystkim tryb rozpatrywania odwołań obywateli. Ustanowienie na poziomie legislacyjnym jasnych, usystematyzowanych procedur administracyjnych świadczenia usług publicznych nadałoby działaniom władz publicznych ściśle legalny, otwarty i przewidywalny charakter, a także dałoby możliwość ograniczenia i wyeliminowania arbitralnych działań.
Ściśle związany z problemem standaryzacji usług jest problem odpowiedzialności urzędników za niewłaściwe świadczenie usług publicznych. W związku z tym przydatne może być odwołanie się do doświadczeń innych krajów (na przykład w Anglii, gdzie istnieją normy i zasady zatwierdzone przez prawo, urzędnik może nawet zostać ukarany grzywną, jeśli obywatel skarży się na zbyt długie pozostawanie w kolejce).
5. Obecnie brak jest jasnego zrozumienia zakresu uprawnień przyznanych organom wykonawczym podmiotów Federacji Rosyjskiej przez ustawodawstwo federalne. Istnieje potrzeba szczegółowego uregulowania działalności organów wykonawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej realizujących usługi publiczne. Jako jeden z kierunków takiej regulacji można wskazać rozszerzenie uprawnień przyznanych władzom wykonawczym podmiotów Federacji Rosyjskiej o dodatkowe kompetencje, źródła finansowania i dodatkową odpowiedzialność. Możliwe jest sporządzenie rejestru uprawnień władz publicznych podmiotów Federacji Rosyjskiej, na podstawie którego można ustalić wykaz służb publicznych (państwowych) władz wykonawczych, jak np. w obwodzie nowosybirskim i Jamalsko-Nienieckim Okręgu Autonomicznym.
6. Jeśli chodzi o świadczenie usług komunalnych, należy zwrócić uwagę na niejasność sformułowania w definicji zagadnień o znaczeniu lokalnym dla każdego rodzaju gminy w ustawie federalnej nr 131. Prawo posługuje się różnymi pojęciami: „organizacja”, „udzielanie warunków”, „stworzenie warunków”, „uczestnictwo”, „udzielanie”, „udzielanie pomocy”. Próby interpretacji tych pojęć mogą być bardzo różne, co ostatecznie utrudnia określenie treści obowiązkowych usług komunalnych w każdym konkretnym przypadku.
7. Oceniając działalność zarządców środków budżetowych przeznaczonych na świadczenie usług publicznych i komunalnych należy stosować między innymi następujące wskaźniki: uwzględniające prośby i potrzeby społeczeństwa; zapewnienie jakości świadczonych usług; stopień zadowolenia i opinia obywateli, którzy otrzymali usługi; przejrzystość planowanych wyników.
Istnieją następujące prawidłowości gospodarki usługowej:
- Przede wszystkim określane są szanse na rozwój gospodarczy stan i rozwój sektorów usług publicznych;
Czynnik ludzki staje się głównym czynnikiem wzrostu gospodarczego;
Wzrasta rola państwa w reprodukcji zasobów pracy i tworzeniu kapitału ludzkiego;
Pojawiają się nowe możliwości wdrażania teorii makroekonomicznych poprzez państwową regulację gospodarki, w tym sektora usług;
Zmienia się charakter potrzeb społecznych, pojawiają się coraz bardziej trwałe potrzeby, np. utrzymanie zdrowia, zapobieganie chorobom, kształcenie ustawiczne;
Aktywna pozycja organizacji w sferze usług publicznych ustalana jest w związku z oddziaływaniem na konsumentów na kształtowanie popytu na ich produkty;
Dokonuje się zróżnicowanie, indywidualizacja potrzeb ludności, przejście do długotrwałych relacji między konsumentem a producentem usług publicznych;
Zaostrzenie konkurencji między krajami wymaga poszukiwania rezerw w celu poprawy efektywności gospodarki, w tym w prywatnym i publicznym sektorze usług publicznych;
Pod wpływem procesu globalizacji następuje trend typizacji (standaryzacji) w rozwoju usług publicznych.
Usługi publiczne można podzielić na dwie grupy:
1) usługi publiczne na rzecz członków społeczeństwa, w interesie rozwoju społeczeństwa jako składnika sektora usług;
2) świadczenia na rzecz poszczególnych warstw, grup w postaci pomocy społecznej na wykonywanie funkcji domowych.
Istota usług publicznych pierwszej grupy jest określona na podstawie ich roli w kształtowaniu kapitału ludzkiego, głównego czynnika produkcji, i wiąże go z całokształtem stosunków ekonomicznych dla kształtowania i rozwoju kapitału ludzkiego. Takie spojrzenie na usługi publiczne łączy jednorodne działania w oparciu o ich koncentrację na jednym efekcie - wzroście kapitału ludzkiego jednostki, pozwalającym na bardziej opłacalne wykorzystanie jej potencjału pracy, zwiększając dochody.
Najważniejszymi składnikami kapitału ludzkiego są kapitał zdrowotny, kapitał edukacyjny oraz kapitał kulturowy. Istotą usług publicznych na głębszym poziomie są relacje ekonomiczne dla tworzenia i rozwoju kapitału edukacyjnego, zdrowotnego i kulturalnego.
Cechą usług publicznych jest ich dwoistość. W procesie świadczenia usług publicznych zarówno konsumpcja, jak i akumulacja zachodzą jednocześnie i nie da się ich oddzielić od siebie. Dlatego koszty rozwoju sfery usług publicznych mają charakter inwestycyjny, gdyż zapewniają akumulację kapitału ludzkiego.
Usługi publiczne z drugiej grupy są bardziej poprawnie nazywane usługami pomocy społecznej dla ludności, składającymi się z usług finansowych, transportowych, domowych i innych dla obywateli niechronionych społecznie w celu utrzymania normalnego standardu życia. Usługi te mają charakter ściśle indywidualny i są przeznaczone dla tych grup i kategorii osób, które potrzebują pomocy społecznej, są świadczone przez służby ochrony socjalnej władz państwowych i samorządowych w postaci indywidualnych usług zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej, która rekompensuje brakujące funkcje gospodarstw domowych.
Rozważane grupy usług publicznych różnią się charakterem ekonomicznym oraz sposobem, w jaki wpływają na poziom dobrobytu społeczeństwa (rys. 1).
Ryż. jeden. Różnice w gospodarczym charakterze usług publicznych
W szczególności sfera społeczna obejmuje zabezpieczenie społeczne, pomoc społeczną w formie indywidualnych usług publicznych oraz działalność na rzecz świadczenia zbiorowych usług publicznych. Takie podejście pozwoliło wyróżnić w strukturze sfery społecznej:
Sfera usług publicznych (zbiorowe usługi publiczne) jako część sfery usług;
Sfera usług pomocy społecznej w zakresie wykonywania funkcji domowych (indywidualne usługi publiczne) jako składnik sfery nieprodukcyjnej;
Pomoc społeczna w formie pieniężnej i towarowej.
Biuletyn Czelabińskiego Uniwersytetu Państwowego. 2012. Nr 1 (255).
Prawidłowy. Kwestia. 31. S. 36-38.
EN Malanina
KLASYFIKACJA USŁUG PUBLICZNYCH
Rozważane są kryteria i rodzaje usług publicznych świadczonych przez federalne organy państwowe, organy państwowe podmiotów Federacji Rosyjskiej oraz samorządy terytorialne. Odnotowuje się niedociągnięcia obecnego krajowego systemu świadczenia usług publicznych i proponuje się szereg konkretnych środków w celu ich wyeliminowania.
Słowa kluczowe: usługi publiczne, usługi publiczne, usługi komunalne, klasyfikacja usług, przedmiot usług publicznych, rejestr usług publicznych i komunalnych.
Klasyfikacja (łac. classis - kategoria, klasa i facio - robię, układ) to wielostopniowy podział logicznej objętości pojęcia lub dowolnego zestawu jednostek na system podrzędnych pojęć lub klas obiektów, celem polegająca na ustaleniu pewnej struktury porządku, normatywno-wymiarowego uporządkowania wielu – gestów1. Klasyfikacja jest jednym z najważniejszych narzędzi metodologii teorii prawa, które umożliwia uporządkowanie wielu zjawisk i procesów prawnych według pewnych cech i kryteriów, ujawnienie ich istoty, odcięcie w nich wszystkiego, co przypadkowe i subiektywne. W rosyjskiej nauce prawniczej wielokrotnie podejmowano próby określenia rodzajów usług publicznych, podkreślając takie kryteria, jak tematyka świadczenia usług publicznych, treść usług publicznych, złożoność usług publicznych itp.
Jedną z najczęstszych klasyfikacji usług publicznych jest klasyfikacja w zależności od obszaru, w którym są realizowane. W ramach tej klasyfikacji wyróżnia się usługi medyczne, edukacyjne, komunalne, informacyjne, finansowe i inne.
A. V. Niestierow oferuje kilka możliwych podejść do określania rodzajów usług publicznych, jedno z nich opiera się na zasadzie ich zapotrzebowania. Te rodzaje usług obejmują:
niezbędne usługi (m.in. gospodarstwo domowe, finansowe, komunalne);
prawne (są obowiązkowe dla podmiotów świadczących usługi, na przykład usługi związane z udostępnianiem działek gruntu z własności publicznej, rejestracją praw do nieruchomości i transakcji z nimi, umieszczenie nieruchomości w ewidencji katastralnej);
zrealizowane (rzeczywiste) usługi2.
Powyższe stanowiska nie obejmują wszystkich prawnie istotnych kryteriów klasyfikacji usług publicznych, ale oczywiście mają pewne znaczenie naukowe.
Do chwili obecnej nie ma jednej klasyfikacji usług publicznych, ponieważ nie ma teoretycznych rozwiązań pozwalających określić ich charakterystykę. Jednak usługi publiczne są kategorią prawną, która naprawdę istnieje, ma stabilne cechy i wymaga pewnej systematyzacji.
Przed określeniem rodzajów usług publicznych należy podkreślić specyfikę tej kategorii prawnej. Badania całości usług publicznych pozwalają nam wyróżnić następujące charakterystyczne cechy:
usługi publiczne mają na celu zaspokojenie interesów publicznych (zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, interesów gospodarczych, porządku konstytucyjnego itp.);
procedura świadczenia usług publicznych odbywa się na podstawie przepisów państwowo-prawnych;
dla świadczenia usług publicznych opracowywane i wdrażane są standardy ich świadczenia;
usługi publiczne są świadczone przez specjalnie upoważnione organy i instytucje nieograniczonej liczbie podmiotów.
Po ustaleniu ogólnych cech usług publicznych możemy przystąpić do ich klasyfikacji. Przede wszystkim usługi publiczne można sklasyfikować według podmiotów je świadczących:
1) usługi świadczone przez władze publiczne (usługi publiczne);
2) usługi świadczone przez samorządy (usługi komunalne);
3) usługi sektora niepaństwowego (świadczone i świadczone przez organizacje komercyjne (indywidualnych przedsiębiorców) lub organizacje publiczne).
Przez podmioty otrzymujące usługi należy rozróżnić:
1) usługi mające na celu zaspokojenie interesów osób fizycznych (usługi użyteczności publicznej, usługi domowe, usługi socjalne);
2) usługi mające na celu zaspokojenie interesów osób prawnych i przedsiębiorców indywidualnych (rejestracja osób prawnych i przedsiębiorców indywidualnych, wydawanie licencji itp.);
3) usługi mające na celu zaspokojenie interesów zarówno osób fizycznych, jak i prawnych (rejestracja praw do nieruchomości, ewidencja katastralna obiektów nieruchomości i inne)3.
Z ekonomicznego punktu widzenia taki znak usług publicznych jako źródła ich finansowania jest ważny, ponieważ wszystkie usługi publiczne mają określony koszt. W związku z tym tradycyjnie rozróżnia się usługi płatne dla odbiorcy i usługi bezpłatne.
Lista usług płatnych jest obecnie definiowana na szczeblu federalnym, składa się z dziewiętnastu grup i jest wyczerpująca. Płatne usługi obejmują na przykład: państwową ekspertyzę środowiskową; ekspertyzy sanitarno-epidemiologiczne, dochodzenia, badania, badania, testy, oceny toksykologiczne, higieniczne i innego rodzaju; państwowe ekspertyzy złóż kopalin, informacje geologiczne, gospodarcze i środowiskowe o terenach podziemnych przewidzianych do użytkowania; ekspertyza państwowa dokumentacji projektowej4.
Organizacje świadczące płatne usługi obejmują federalne organy wykonawcze (w przypadkach określonych w ustawodawstwie Federacji Rosyjskiej), federalne instytucje państwowe i federalne przedsiębiorstwa unitarne. Usługi płatne nie mogą być świadczone przez inne organizacje. Na tej podstawie możemy stwierdzić, że pozostałe usługi powinny być świadczone bezpłatnie. Bezpłatne usługi dla odbiorcy mogą być finansowane z budżetu państwa wszystkich szczebli, budżetu gminy, państwowych środków pozabudżetowych – są to tzw. usługi budżetowe.
Na koniec podajemy klasyfikację, która naszym zdaniem ma ogromne znaczenie, gdy
ustanawianie rejestrów służb państwowych i komunalnych, a co za tym idzie, ma największe znaczenie praktyczne. Zgodnie z nim usługi publiczne można podzielić na rodzaje w zależności od obszaru ich świadczenia:
1. Usługi w zakresie użytkowania gruntów. Obejmują one usługi udostępniania działek obywatelom i osobom prawnym z mienia państwowego i komunalnego5, umieszczania działek w państwowej ewidencji katastralnej, rejestracji praw do działek.
2. Usługi z zakresu zarządzania przyrodą, np. badania stanu zasobów kopalin, informacje geologiczne, gospodarcze i środowiskowe o oddanych do użytkowania gruntach gruntowych itp.
3. Usługi w zakresie działalności gospodarczej, na przykład państwowa rejestracja osób prawnych i indywidualnych przedsiębiorców, wydawanie zezwoleń (licencji) na niektóre rodzaje działalności.
4. Usługi z zakresu stosunków społecznych (usługi socjalne). W zależności od przeznaczenia usługi socjalne można z kolei podzielić na następujące typy: usługi socjalne mające na celu utrzymanie życia obywateli w życiu codziennym; społeczne i medyczne, mające na celu utrzymanie i poprawę zdrowia obywateli; społeczno-psychologiczny, zapewniający korektę stanu psychicznego obywateli w celu ich adaptacji w środowisku (społeczeństwo); społeczno-pedagogiczne, mające na celu zapobieganie odchyleniom w zachowaniu i anomaliom w rozwoju osobistym klientów usług społecznych, kształtowanie ich pozytywnych zainteresowań, m.in. w zakresie wypoczynku, organizowania czasu wolnego, pomocy w wychowaniu rodzinnym dzieci; społeczno-gospodarcze, mające na celu utrzymanie i poprawę poziomu życia obywateli; społeczno-prawne, mające na celu utrzymanie lub zmianę stanu prawnego, świadczenie pomocy prawnej, ochronę słusznych praw i interesów obywateli6.
Tak więc kompleksowe studium natury prawnej i cech wyróżniających usługi publiczne pozwala na ich klasyfikację według kilku odnotowanych przez nas kryteriów.
Taka klasyfikacja wydaje się konieczna w kontekście dynamicznie rozwijającego się ustawodawstwa regulującego stosunki prawne związane ze świadczeniem usług publicznych na poziomie federalnym oraz na poziomie podmiotów Federacji Rosyjskiej.
Przyjęcie ustawy federalnej z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych”7 oraz szeregu innych regulacyjnych aktów prawnych regulujących procedurę świadczenia usług państwowych i komunalnych, zwiększa znaczenie poszukiwania opartych na dowodach kryteriów i metod ich klasyfikacji. Jednocześnie naukowa aktywność prawników krajowych w ustalaniu kryteriów świadczenia usług publicznych znajduje się na początkowym etapie tego złożonego i, jak się wydaje, ważnego procesu. Rozwiązanie problemu jednoznacznej klasyfikacji usług publicznych pozwoli przezwyciężyć dotychczasowy brak systemowy i niespójność w pracach ustawodawcy nad dalszym rozwojem mechanizmu regulacji prawnej państwowych, komunalnych i innych
usługi w różnych sferach życia społecznego.
Uwagi
1 Zob.: Socjologia: encyklopedia / komp. A. A. Gritsanov, V. L. Abushenko, G. V. Evelkin, G. N. Sokolova, O. V. Tereshchenko. M., 2003. S. 325.
2 Patrz: Niestierow, A.V. Pojęcie usług państwowych, publicznych (społecznych) i publicznych // Państwo. rząd i samorząd. 2005. Nr 11. s. 12.
3 [Zasób elektroniczny]. Tryb dostępu: http://www. konsultant.ru/law/wywiad/dukanov2.html
4 Dekret Rządu Federacji Rosyjskiej „W wykazie odpłatnych usług świadczonych przez organizacje w celu świadczenia usług publicznych przez federalne władze wykonawcze” z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr 984 // Zebrano. Ustawodawstwo rosyjskie. 2009. Nr 49. Art. 5983.
5 Kodeks ziemski Federacji Rosyjskiej z dnia 25 października 2001 r. Nr 136-FE // Ibid. 2001. Nr 44. Art. 4147.
6 Zob. Usługi socjalne dla ludności. Główne rodzaje usług społecznych. GOST R 521432003. M., 2004.
7 Ustawa federalna „O organizacji świadczenia usług państwowych i komunalnych” z dnia 27 lipca 2010 r. Nr 210-FZ // Ros. gaz. 2010. 30 lipca.
Pojęcie usług państwowych, publicznych (społecznych) i publicznych
Termin „służba” w ustawodawstwie rosyjskim pojawił się po raz pierwszy w Konstytucji Federacji Rosyjskiej (1993), gdzie jest wymieniony w art. 8 i 74, a kodeks cywilny Federacji Rosyjskiej określił kategorię usługi jako przedmiot praw obywatelskich (art. 128). Wielu autorów zauważa, że pojęcie „służby publicznej” pojawiło się w Rosji w procesie reformy administracyjnej. W państwie prawa, społeczeństwie obywatelskim, władza wykonawcza wszystkich szczebli i typów jest zobowiązana do świadczenia tzw. usług publicznych, w tym komunalnych.
Jedno z pierwszych wzmianek o pojęciu „służba publiczna” pojawiło się w Koncepcji Reformy Służby Cywilnej Federacji Rosyjskiej, zatwierdzonej Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 15 sierpnia 2001 roku. Służby Cywilnej Federacji Rosyjskiej (2003-2005)”, zatwierdzonej Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 19 sierpnia 2002 r., wskazano na potrzebę osiągnięcia przez urzędników służby cywilnej odpowiedniego poziomu wykonywania obowiązków służbowych oraz usługi publiczne, które świadczą obywatelom i organizacjom.
W 2004 roku V.V. Putin w przemówieniu do swoich zaufanych przedstawicieli zaznaczył, że przemiany dokonywane w systemie władzy wykonawczej powinny doprowadzić do tego, że każdy obywatel nie tylko będzie wiedział, ale też będzie mógł realnie domagać się poziomu i jakości usług, które szczeble rządowe są zobowiązane do zapewnienia go. A w 2005 V.V. Putin w swoim orędziu do Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej zauważył, że wszyscy obywatele powinni mieć możliwość korzystania z usług publicznych i informacji publicznej, a praworządny obywatel ma prawo domagać się dla siebie wiarygodnych gwarancji prawnych i ochrony państwa.
W wielu krajach wiele uwagi poświęca się problemowi modernizacji systemu administracyjnego, mającemu na celu usprawnienie administracji publicznej i wzmocnienie komunikacji z ludnością, np. w niniejszym artykule przedstawiono doświadczenia Wielkiej Brytanii. Usprawnianie usług publicznych rozpoczęło się w Wielkiej Brytanii w 1982 r. W 1991 r. opracowano dziesięcioletnią koncepcję Karty Obywatela, której celem było podniesienie standardów i użyteczności usług publicznych. W 1999 roku opublikowana została Biała Księga „Modernizacja rządu”, w której zidentyfikowano pięć priorytetów związanych z alokacją interesów narodowych i celów strategicznych; poprawa efektywności usług publicznych; poprawa ich jakości; korzystanie z technologii informatycznych; zmieniające się zachęty dla urzędników służby cywilnej.
Interesujące są krajowe doświadczenia w reformowaniu usług publicznych w sferze podatkowej. Artykuł deklaruje, że państwo powinno działać jako firma usługowa, której pakiet usług określa Konstytucja Federacji Rosyjskiej. Należy zauważyć, że wszystkie usługi publiczne są opłacane z podatków. Służba podatkowa dąży do stworzenia usługi, w której podatnik samodzielnie nalicza wpłaty podatku i terminowo składa raporty, a jeśli popełni błąd, zostanie grzecznie poprawiony.
Należy zauważyć, że mylenie pojęć usług państwowych, publicznych i socjalnych byłoby błędem, ponieważ mają one różną treść i charakteryzują usługi z różnych perspektyw. OK. Tereszczenko wyróżnia cechę służby państwowej podmiotu świadczącego usługę, w szczególności są to organy państwowe. Jednocześnie samorządy nie mogą być traktowane jako podmioty świadczące usługi publiczne – deklaruje. Gdy argumentuje się, że usługi publiczne mogą być świadczone wyłącznie przez władze publiczne, przyjmuje się, że usługa publiczna jest jedną z odmian funkcji państwa, a zatem jest nieodłączną własnością władz publicznych. Jednak funkcja, jako pojęcie, jest właściwością klasy elementów, która charakteryzuje zdolność do wytwarzania określonych produktów. Funkcja władzy publicznej jest funkcją przypisaną jej zgodnie z normatywnym aktem prawnym, a więc może być przypisana innym podmiotom, co obserwujemy we współczesnej Rosji. W tym zakresie usługi świadczone przez samorządy, jeśli są prawnie ustanowione, można również zaliczyć do usług publicznych. Lepiej jednak nazwać je usługami prawnymi (obligatoryjnymi usługami świadczonymi zgodnie z prawem). Podobny pomysł podzielają twórcy projektu ustawy. Wśród podmiotów świadczących usługi publiczne są: federalne organy władzy wykonawczej, władze wykonawcze podmiotów Federacji Rosyjskiej, a także samorządy, instytucje państwowe i inne organizacje w zakresie wykonywania określonych uprawnień państwowych do świadczenia usług publicznych przekazanych im na podstawę aktów prawnych organów władzy państwowej. W projekcie ustawy podmioty te zostały wyznaczone jako podmioty świadczące usługi publiczne.
OK. Tereszczenko uważa, że usługi publiczne mogą świadczyć zarówno organy państwowe, jak i inne organy władzy, a także struktury niepaństwowe. Najważniejsze w usługach publicznych jest to, aby z ich pomocą zaspokajany był interes publiczny. Naszym zdaniem cechą usług publicznych powinno być istnienie dla nich określonych przez państwo regulacji oraz państwowy nadzór nad ich świadczeniem. Podkreśla się, że usługi publiczne są obowiązkowe dla państwa lub innego rodzaju władzy, jeśli nie ma chętnych do ich wykonywania. A.E. Shastitko proponuje rozważenie tematu usług publicznych w oparciu o ich zadania poprawy efektywności administracji publicznej. W związku z tym definiuje usługę publiczną. „Prywatne (zindywidualizowane) świadczenia udzielane przez władze publiczne i rządy obywatelom i organizacjom (osobom fizycznym i prawnym), co do zasady, w postaci fizycznej usług, nazywane są zwykle usługami publicznymi świadczonymi przez władze i administrację publiczną.” Ponadto poprawił tę definicję, dzieląc ją na dwie części, zgodnie z podejściem empirycznym i teoretycznym. W ramach pierwszego podejścia usługi publiczne to usługi świadczone (w związku z pełnieniem funkcji władzy) przez władze wykonawcze i ich instytucje w bezpośredniej interakcji z obywatelami. Zgodnie z drugim podejściem rozpatruje on usługi publiczne, które mają właściwości dóbr prywatnych, ale są bezpośrednio związane z określeniem i ochroną praw własności jednostek. Zaznacza, że w sensie ekonomicznym państwo świadczy usługi będące dobrami publicznymi. Świadczenia w sensie prawnym nie mieszczą się w kategorii usług, gdyż umowa społeczna nie jest formą umowy w sensie prawnym, zawierającej przyrzeczenie, które w przypadku ich niespełnienia ma istotne skutki prawne. W związku z tym pojawia się pytanie o podzielność technologiczną procesu wytwarzania dóbr publicznych i prywatnych. Ponadto pokazuje, że definicja listy usług publicznych jest konsekwencją identyfikacji niezbędnego zbioru funkcji państwa i przydziału funkcji zbędnych, a więc usług. Nieco niżej wyrazimy naszą krytyczną opinię o usługach publicznych, która odbiega od przedstawionej powyżej.
Usługi społeczne obejmują takie usługi, które są realizowane w określonym obszarze działalności, w szczególności w ochronie zdrowia, kulturze, edukacji, nauce. Są one blisko spokrewnione z publicznymi, gdyż mają właściwości usług publicznych. Usługi socjalne mogą być świadczone przez dowolne podmioty. OK. Tereszczenko uważa, że publiczna państwowa służba socjalna jest możliwa, a sama służba państwowa jest bezpośrednio związana z publicznymi funkcjami państwa i z nich wynika. Mówiąc o stosunku państwowych i niepaństwowych usług publicznych, zauważa, że w niektórych przypadkach możliwe jest całkowite przeniesienie usług publicznych do sektora niepaństwowego. Przedstawiono pozytywne doświadczenia Unii Europejskiej w przenoszeniu części funkcji państwa do kategorii usług publicznych. Naszym zdaniem usługi socjalne nie powinny być powiązane z obszarem, w którym są świadczone, ponieważ liczba tych obszarów nie jest precyzyjnie określona. Usługi socjalne powinny być świadczone pewnym kategoriom obywateli niechronionych społecznie na każdym obszarze zgodnie z prawem.
Podkreślono bardzo ważny temat dyskusji: „standardy usług publicznych w ramach reformy administracyjnej”, w szczególności w postaci trzech poniższych pytań. Po pierwsze rozwój takich standardów, po drugie pojęcie usługi publicznej, a po trzecie charakterystyka dostępnych form świadczenia usług publicznych. Bardzo ważną kwestią jest opłacanie usług publicznych. Proponuje się w nim określenie zachowania świadczenia usług publicznych w kompetencjach organów lub przeniesienia praw do ich świadczenia na wybraną przez konkurencję organizację prywatną, w zależności od porównawczej skuteczności mechanizmu jednostronnego zarządzania transakcjami, typowego w przypadku integracji pionowej i mechanizmu dwustronnego (trójstronnego), typowego dla niestandardowych kontraktacji w warunkach formalnej niezależności stron. Ponadto A.E. Shastitko zauważa, że w takich dziedzinach, jak edukacja, medycyna, nauka, nadal istnieją podstawy do produkcji przez państwo społecznie istotnych korzyści.
Yu.A. Tichomirow rozumie służbę publiczną jako wykonywanie czynności przez uprawniony podmiot w celu zaspokojenia potrzeb i praw innych osób. Dla urzędników służby cywilnej jest to w ramach ich kompetencji obowiązek zaspokojenia uzasadnionych interesów obywateli i osób prawnych. Rozróżnia usługi państwowe, miejskie, społeczne i prywatne. Ponadto zwraca uwagę na adresatów usług publicznych. Może to być cała populacja, na przykład, gdy otrzymuje informacje o środowisku; lub różne kategorie obywateli, na przykład emeryci; lub konkretnych obywateli i osoby prawne; lub władze państwowe i gminne. Zaznacza, że nie ma jeszcze jasnej typologii usług, ale istnieją quasi-usługi, które są narzucane klientom odpłatnie, fałszywe usługi. Yu.A. Tichomirow podkreśla, że potrzebne są systematyczne wysiłki, aby wzmocnić dostarczanie zasobów i usprawnić procedurę ich dostarczania.
Wyjaśnienie pojęcia „usługi publicznej” można znaleźć w. Jako służba państwowa projekt ustawy proponuje rozważenie czynności polegającej na spełnieniu prośby lub żądania obywateli lub organizacji o uznanie, ustanowienie, zmianę lub wygaśnięcie ich praw, a także uzyskanie środków materialnych i finansowych na ich realizację w przypadku oraz w sposób przewidziany prawem, ustalanie stanu faktycznego lub udzielanie informacji w sprawach należących do kompetencji organu wykonawczego władzy państwowej i wpisanych do rejestru usług publicznych. Tym samym usługi publiczne, podobnie jak inne, mogą mieć charakter działań prawnie znaczących, namacalnych i informacyjnych. Pewną pośrednią definicję usługi publicznej można znaleźć również w art. 2 ust. 3 projektu ustawy. W szczególności odbiorcą usługi publicznej jest obywatel Federacji Rosyjskiej, obcokrajowiec, bezpaństwowiec lub organizacja, która zwróciła się bezpośrednio lub za pośrednictwem swojego przedstawiciela do organu świadczącego usługi w celu wykonania swoich praw lub uzasadnionych interesów lub wypełniania swoich obowiązków. Należy zauważyć, że odbiorcą projektu ustawy nie jest konsument, ale także użytkownik.
Zgodnie z art. 6 projektu ustawy usługi publiczne są finansowane z budżetu państwa w wysokości niezbędnej do spełnienia wymagań standardów świadczenia usług publicznych. W związku z tym usługi publiczne są świadczone bezpłatnie, z wyjątkiem uiszczenia opłaty państwowej zgodnie z przepisami podatkowymi. Jednak art. 14 projektu ustawy przewiduje również odpłatne usługi publiczne, które są świadczone na rzecz osób w związku z ich działalnością gospodarczą w celu pokrycia kosztów ich świadczenia. W ten sposób gradacja usługobiorców odbywa się pośrednio. Ponadto wprowadzany jest inny rodzaj usługi, związany z zapewnieniem wysokiego poziomu jakości usług. W szczególności podwyższony w stosunku do standardowego poziom wygody i komfortu, czyli skrócenie czasu realizacji, czyli wykonanie nietuzinkowe. Ta ostatnia norma narusza zasadę równych szans w dostępie do usług, w szczególności w zakresie czasu realizacji. Ponadto te same środki publiczne będą wykorzystywane do świadczenia bezpłatnych i płatnych usług, co doprowadzi do konfliktu interesów.
Klasyfikację usług można przeprowadzić za pomocą logicznego mechanizmu diagramu Venna. Duży okrąg i trzy małe przecinające się okręgi w dużym okręgu mogą reprezentować różne rodzaje usług. Duże koło pokazuje potencjalne usługi, w ramach których mogą znajdować się przewidywane usługi. Trzy małe przecinające się kółka reprezentują usługi żądane (potrzebne), prawne (obowiązkowe dla usługodawców) oraz usługi wdrożone (rzeczywiste). W górnym kręgu znajdują się usługi reprezentacyjne (niezbędne dla usługobiorców i sprzedanych usług), usługi wymagane prawnie, ale niesprzedane oraz usługi planowane do sprzedaży. Prawy okrąg składa się również z trzech klas usług, z których jedną już wspomnieliśmy. Pozostałe dwa to usługi nadwyżek ustawowych i usługi nadwyżek ustawowych. Lewe koło również składa się z trzech klas usług, z których jednej jeszcze nie wymieniliśmy. Są to usługi zbędne. Widać więc, że mogą istnieć usługi, które są potrzebne, ale nie ma usługodawców, mogą być usługi wymagane prawnie, ale nie ma usługodawców. Z drugiej strony są usługi, które są oferowane, ale usługobiorcy ich nie potrzebują. Takie usługi nazywane są narzucanymi. Narzucane usługi odpłatne, jeśli są świadczone przy wykorzystaniu zasobów władzy wykonawczej, powinny zostać wyeliminowane. Istnieje inna koncepcja usług dodatkowych, tj. zduplikowanych usług, które mają kilku dostawców usług. W pierwszym przypadku istnieją siły zainteresowane istnieniem takich usług, których przyczyną jest poszukiwanie renty podmiotów z nimi związanych. W drugim przypadku przyczyną istnienia tej klasy usług jest bezwładność i ewentualnie pewne przyczyny społeczne. W trzecim przypadku, gdy nie ma usługodawcy dla jednej usługi lub dwóch usługodawców świadczy jedną usługę, przyczyną jest sytuacja historyczna lub okres przejściowy. Oczywiście, społeczeństwo i państwo są zainteresowane równoczesną lub stopniową eliminacją wszystkich zbędnych usług obowiązkowych albo przez przeniesienie ich do klasy fakultatywnych, albo przez całkowitą ich eliminację. Obecność zbędnych i powielających się służb państwowych organów wykonawczych prowadzi do tego, że organy te odciągają zasoby od wykonywania niezbędnych funkcji. Ponadto urzędnicy służby cywilnej, dysponując zasobami administracyjnymi związanymi z obecnością władzy, mają możliwość stawiania wymagań i nakładania sankcji za nieprzestrzeganie. Ponieważ władze wykonawcze są faktycznie monopolistami w świadczeniu tych usług, uważa się, że w celu zaoszczędzenia zasobów jeden rodzaj usługi powinien świadczyć jeden usługodawca. Trudno się z tym zgodzić, ponieważ usługa powinna mieć jedną (typową, ujednoliconą, standardową) procedurę, ale punktów dostępu do tej usługi powinno być wiele. Jednocześnie punkt dostępu do usługi oznacza punkt, w którym następuje interakcja między usługodawcą a usługobiorcą. Ten punkt dostępowy powinien być ujednolicony dla usługobiorcy w tym sensie, że nie musi on jechać gdzie indziej, aby skorzystać z tej usługi, np. iść się sfotografować, otrzymać certyfikaty.
Usługi władz wykonawczych są monopolistyczne i nierynkowe, więc jakość tych usług nie może być regulowana przez rynek. Jednak w przypadku stworzenia konkurencyjnego środowiska dla tych usług, można wypracować mechanizmy stymulujące poprawę jakości tych usług. Na przykład konkurencja punktów dostępowych dla usługobiorców o ograniczonych zasobach o premie dla pracowników tych punktów. usługa państwowa publiczna społeczna
Czasami mówi się, że ocena usługi jest oceną jakości usługi, ale kiedy zaczyna się wyjaśniać, co rozumie się przez jakość, w rzeczywistości sprowadza się to do przydatności usługi. Ocena docelowej usługi odbywa się zwykle poprzez ocenę zadowolenia usługobiorcy i identyfikację typowych błędów (nieprzydatność usługi do jakiegokolwiek wskaźnika) dla konkretnego usługodawcy. Ocena usług odbywa się zazwyczaj poprzez określenie poziomu zaufania usługobiorców do usługodawców, w szczególności do władz wykonawczych. Podkreślamy, że wyróżniamy usługę i usługi jako produkty relacji rynkowych. W związku z tym ważne stały się koncepcje „zaufania obywateli do rządu” i „zaufania władzy do biznesu”. Do tych pojęć należy dodać „zaufanie biznesu do obywateli”. Ta ostatnia koncepcja jest istotna w kontekście tworzenia konkurencyjnej usługi komercyjnej, gdyż usługa naszym zdaniem powinna być zorganizowana w życzliwym środowisku. Jeśli otoczenie biznesowe jest środowiskiem, w którym nie ma wzajemnego zaufania stron, to stworzenie usługi będzie problematyczne.
A. E. Shastitko podaje typologię towarów i klasyfikację usług w oparciu o dwa kryteria: wykluczalność i konkurencyjność w konsumpcji. W szczególności dla swobodnego dostępu usługa musi być konkurencyjna i niepodlegająca wykluczeniu, co zwykle prowadzi do nadmiernej konsumpcji odpowiedniego dobra i wyczerpania jego źródła. Połączenie braku rywalizacji i braku możliwości wykluczenia usługi klasyfikuje ją jako czystą usługę publiczną. Zgodnie z tą klasyfikacją, dobro społecznie istotne obejmuje dobra prywatne o znaczących pozytywnych efektach zewnętrznych. Jednak usługi edukacyjne są często obowiązkowe, co prowadzi do ich przymusowej konsumpcji, a to jest sprzeczne z zasadą wolontariatu. Ta okoliczność skłania nas do uznania takiej klasyfikacji usług za błędną.
Aby dokonać rozróżnienia między usługami publicznymi, publicznymi, socjalnymi i państwowymi, konieczne jest rozważenie kilku kwestii ogólnych. W gospodarce zwyczajowo wyróżnia się trzy kategorie podmiotów gospodarczych: gospodarstwa rodzinne, biznes i rząd. Będziemy operować pojęciami: konsument, producent i moc. Ostatecznie zarówno biznes (producenci), jak i rząd (rząd) nie istnieją bez konsumenta. Głównym zadaniem biznesu jest wytwarzanie produktów konsumenckich, a głównym zadaniem rządu jest wytwarzanie produktów energetycznych dla konsumentów i przedsiębiorstw. Oprócz biznesu, jako producentów włączymy również organizacje non-profit. Będziemy odnosić się do władzy nie tylko rządu, ale wszelkich władz państwowych, miejskich i publicznych. Gospodarstwa rodzinne i władze działają jako koproducenci dla producentów, ponieważ konsumują produkty producentów i z kolei wytwarzają produkty, które są konsumowane przez producentów. Na przykład gospodarstwa rodzinne, w tym jednoosobowe, konsumują produkty konsumpcyjne, przywracają im zasoby i rozwijają się, w tym rozmnażają się. Zasoby ludzkie z kolei są konsumowane przez producentów i władze. Wymiana produktów (surowców) lub produktu na surowiec musi odbywać się na zasadach ekwiwalentnych, gdyż w przeciwnym razie jedno ze źródeł wyschnie. Jednak wśród gospodarstw rodzinnych można wyróżnić te, które nie mają możliwości uczestniczenia w ekwiwalentnej wymianie. Takie rodziny są uważane za społecznie niechronione. W związku z tym elementy tych trzech obszarów (producenci, władze i samowystarczalni konsumenci) powinny zapewnić pomoc tym rodzinom. Elementy władzy są zobowiązane nie tylko do tworzenia warunków do normalnego życia wszystkich ludzi (społeczeństwa), ale także do normalnego funkcjonowania producentów. W przypadku kategorii osób niechronionych społecznie władze powinny nie tylko zapewnić im płacę godną życia, ale także zapewnić zdolnej do życia ludności możliwość samodzielnego zapewnienia normalnego standardu życia. Ponadto rząd powinien stwarzać warunki do rozwoju rodzin.
W związku z tym każdy producent w środowisku publicznym musi wytwarzać trzy rodzaje produktów: produkt główny na ekwiwalentną wymianę, produkt wewnętrzny do własnego rozwoju oraz produkt społeczny, w tym do świadczenia pomocy społecznej osobom słabszym społecznie.
Z teoretycznego punktu widzenia usługi publiczne na rzecz producentów, w tym organizacji komercyjnych, również powinny być świadczone bezpłatnie, a ich koszty powinny być pokrywane z podatków płaconych przez producentów za produkcję. Praktycznie istnieją jednak płatne usługi publiczne, zarówno w formie oficjalnej, jak i nieformalnej.
Władze nie mogą bezpośrednio brać udziału w operacjach handlowych na rynku. Może to robić tylko za pośrednictwem swoich agentów na zasadzie aukcji, bezpłatnie dystrybuować produkty lub wytwarzać dobra publiczne. Jednocześnie władze nie tylko wytwarzają własne produkty, ale także pełnią funkcję kupca i pośrednika, nabywając towary na potrzeby państwa, czyli na własną konsumpcję, w celu bezpłatnej dystrybucji wśród niechronionych społecznie kategorii obywateli oraz zaopatrzenie. dóbr publicznych.
W tym zakresie usługi publiczne (usługi rządowe) obejmują usługi nieodpłatne na podstawie prawa, świadczone przez upoważnionych ustawowo usługodawców, dobrowolnie stosowane wobec zainteresowanych, zgodnie z regulaminami i standardami usług publicznych poprzez wykorzystanie zasobów państwowych.
Usługi publiczne obejmują - bezpłatne usługi dla obywateli, skierowane do całego społeczeństwa, świadczone przez wybranych przez konkurencję usługodawców, z wykorzystaniem środków publicznych i zgodnie z regulaminem usług publicznych.
Usługi publiczne obejmują społecznie istotne płatne usługi dla usługobiorców, których cena jest regulowana przez państwo, świadczone przez organizacje komercyjne zgodnie z regulaminem usług publicznych.
Ze względu na cele usługobiorców usług ustawowych można je podzielić na trzy rodzaje: 1) usługi bezpłatne, które realizują konstytucyjne prawa obywateli; 2) bezpłatne usługi polegające na pomocy usługobiorcom w realizacji ich obowiązków prawnych; 3) usługi realizujące prawnie uzasadnione interesy usługobiorców odpłatnie.
W związku z tym możemy rozważyć jeszcze trzy klasy usług prawnych, utworzone przez skrzyżowanie kategorii usług państwowych, publicznych i publicznych. Skrzyżowanie usług państwowych i publicznych jest możliwe, gdy uprawniony z mocy prawa usługodawca świadczy odpłatne usługi w celu realizacji prawnie uzasadnionych interesów usługobiorców, jeżeli do ich świadczenia wymagane są środki państwowe. Skrzyżowanie usług państwowych i publicznych tworzy kategorię usług społecznych świadczonych na koszt publiczny. Skrzyżowanie usług publicznych i usług publicznych tworzy kategorię usług, które realizują społecznie istotne prawnie uzasadnione interesy usługobiorców. Usługi istotne społecznie wiążą się z pozytywnymi skutkami dla całego społeczeństwa.
Uważa się, że organy wykonawcze mają przewagę kosztową nad innymi usługodawcami, gdy świadczą usługi zgodnie z prawem, przy czym zwraca się uwagę, że usługi publiczne muszą mieć właściwość braku możliwości wykluczenia, niekonkurencyjności i znaczenia społecznego. Jednak obecność w organach władzy wykonawczej tzw. usług zbędnych (narzuconych) powoduje, że niektóre usługi mogą być świadczone przez organizacje pozarządowe na zasadach rynkowych, co może prowadzić do obniżenia kosztów ich produkcji. Z drugiej strony, ze względu na wysokie koszty wytwarzania usług istotnych społecznie, chętnych do ich świadczenia może nie być. Ze względu na to, że usługi te nie są wykluczone, państwo musi albo przejąć ich produkcję, albo pobudzić innych producentów.
Niezbędne jest zastanowienie się nad usługami o znaczeniu państwowym, które naszym zdaniem obejmują usługi publiczne świadczone pod nadzorem państwa, usługi na potrzeby państwa oraz usługi organów wykonawczych władzy państwowej.
Na zakończenie chciałbym zwrócić uwagę na takie pojęcie jak dostępność usług. Obecność usługi jest właściwością konieczną, ale niewystarczającą do ich konsumpcji. Jeżeli przed osobą zainteresowaną usługą pojawią się bariery (cena, czas lub związane z oddaleniem producenta) lub bariery te mają inny dyskryminacyjny charakter, to w rzeczywistości usługa staje się dostępna tylko dla określonego kręgu osób.
Usługi z mocy prawa muszą być powszechne, tj. mieć właściwość powszechności wymagań dla wszystkich usługobiorców, ponadto wszyscy usługobiorcy muszą mieć te same prawa instytucjonalne do ich odbioru i wreszcie technologicznie proces świadczenia usług powszechnych nie powinien tworzyć bariery technologiczne (wykonywanie usług powinno zapewniać brak kolejek).
Musimy odróżnić „bezpłatny dostęp do usługi” i „usługi publiczne”, ponieważ pierwsze pojęcie oznacza bezpłatną usługę, a drugie oznacza, że usługa jest płatna, ale po cenie regulowanej przez państwo, która jest dostępna dla szerokie grono odbiorców usług.
Sam dostęp reprezentuje proces koprodukcji usługi, bez którego produkcja usługi powszechnej jest niemożliwa. A. E. Shastitko proponuje rozróżnienie między powodami, dla których zainteresowane podmioty ubiegają się o usługę do agencji państwowej, a charakterem późniejszego wykorzystania przedmiotu usługi publicznej świadczonej przez usługobiorcę. Pragnienia i potrzeby usługobiorców mogą mieć charakter bezpośredni lub wynikać z jakiejś potrzeby, a te z kolei mogą być związane z motywem wytwarzania wartości lub mieć inne uzasadnienie. charakter późniejszego korzystania z przedmiotu usługi może wiązać się z bezpośrednim (ostatecznym) spożyciem; używanie do tworzenia wartości; z wymuszonym zużyciem ze względu na wymogi regulacyjne.
Jeżeli państwo samodzielnie wytwarza usługi publiczne w swobodnym dostępie lub nabywa je i rozdziela wśród obywateli niechronionych społecznie, to z reguły pojawia się problem kolejek i niewystarczająca produkcja tych istotnych społecznie usług. W takim przypadku państwo może albo zrekompensować ten deficyt pieniędzmi, albo dotować innych niepaństwowych producentów usług istotnych społecznie.
Biorąc pod uwagę ograniczenia budżetowe państwo powinno podejmować się świadczenia tylko niezbędnych usług. Przypominamy jednocześnie, że nie uwzględniamy w pełnieniu funkcji państwa wytworów władzy wytwarzanych przez państwo jako usług publicznych.
W zależności od powodu ubiegania się o usługę publiczną można je podzielić na usługi przymusowe i wolontariackie. W przypadku odwołania przymusowego, usługa publiczna powinna być świadczona wyłącznie bezpłatnie, z wyjątkiem usług publicznych, które realizują prawnie istotne działania, gdy pobierana jest opłata państwowa. Podkreślamy, że nie może być mowy o żadnych wstępnych zobowiązaniach usługobiorców usług państwowych i socjalnych, a co dopiero płaceniu za te usługi. Tego typu usługi powinny być świadczone wyłącznie na zasadzie dobrowolności. Inna sprawa, że odbiorcy usług socjalnych muszą potwierdzić swoje prawo do tego typu usług, a odbiorcy usług publicznych muszą przedstawić dokumenty identyfikujące ich.
Konieczne jest rozróżnienie między usługami płatnymi i płatnymi. Nie może być żadnych bezpłatnych usług, ale bezpłatne usługi mogą być. Nawet jeśli usługa jest bezpłatna dla usługobiorcy, to koniecznie musi być w równym stopniu zrefundowana albo ze środków budżetu państwa lub towarzystwa ubezpieczeniowego, albo sponsoringu. W związku z tym zauważamy, że rozważane są cztery rodzaje wymiany za usługi: przymusowa, częściowa (gorsza), uczciwa i nadmierna (dziękczynienie lub można to również nazwać usługą). Przy narzuceniu monopolu na usługi publiczne, przy dyktaturze cen usług publicznych, przy bezwarunkowej wpłacie przez obywateli za te usługi zaliczek, nie może być mowy o społeczeństwie obywatelskim. Usługi monopolistyczne implikują przewagę monopolistyczną usługodawcy nad usługobiorcą, ponieważ cena transakcji za świadczenie usług monopolistycznych nie jest równoważna, a zatem usługodawca nie jest zainteresowany tworzeniem zorientowanego na klienta środowiska do świadczenia usług usługi. Jeśli weźmiemy pod uwagę, że władza wykonawcza oprócz usług pełni również funkcje kontrolne i/lub nadzorcze, to usługobiorca nadal okazuje się podmiotem podległym. Prowadzi to do tego, że usługodawca nie ma żadnych zachęt, z wyjątkiem administracyjnej dźwigni wyższych władz. Jak pokazała wieloletnia praktyka administracji sowieckiej i współczesnej, poza deklaracjami w zakresie jakości usług dla ludności, księgami skarg, rozgrywkami na zebraniach partyjnych, skuteczność tego podejścia okazała się znikoma. Występowanie deficytu, brak informacji zwrotnej na temat budżetowania, uzależnienie usługobiorcy od usługodawcy prowadzi do neutralizacji wszelkich działań zmierzających do osiągnięcia wymaganego poziomu świadczenia usługi. W związku z tym wprowadzenie uregulowań administracyjnych dla działalności organów władzy wykonawczej, jako procedur utrudniających tworzenie sytuacji, w których możliwe są zachowania rentowe urzędników, poprawi efektywność działania administracji publicznej.
- Trening runiczny: od czego zacząć?
- Runy dla początkujących: definicja, koncepcja, opis i wygląd, od czego zacząć, zasady pracy, cechy i niuanse podczas używania run Jak nauczyć się rozumieć runy
- Jak wyczyścić dom lub mieszkanie z negatywności
- zmiecie wszystkie twoje niepowodzenia, odsunie rzeczy z ziemi i otworzy drzwi dla swojego pana!